Allemagne : une avancée vers la formation d’un nouveau gouvernement

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par Philippe Vilas-Boas, Economiste au Crédit Agricole

Les négociations exploratoires en vue de former une nouvelle grande coalition s’achèvent sur une liste d’engagements validés par les cadres des trois formations politiques concernées, CDU-CSU et SPD. À l’issue de ces premiers accords de principe, ceux-ci se sont montrés confiants quant à la constitution d’une nouvelle grande coalition. Le bilan des négociations semble globalement équilibré entre les conservateurs et le Parti social-démocrate qui obtient la satis- faction de quelques revendications en matière d’éducation et de politique européenne, mais essuie quelques revers en ce qui concerne l’assurance-maladie universelle et l’augmentation de la fiscalité des ménages plus aisés.

Du côté des conservateurs, une limite à l’immigration a été fixée. Mais ils ont dû concéder une revalorisation des pensions et des dépenses additionnelles pour l’éducation.

Si cette première étape lève en partie les doutes sur la réalisation de cette nouvelle grande coalition, le processus n’est pour autant pas achevé. Deux passages aux urnes sont encore attendus du côté des militants sociaux-démocrates, ce qui constitue un risque pour les trois ténors de partis qui subissent ce processus fastidieux. La constitution du nouveau gouvernement «GroKo» pourrait ainsi être retardée jusqu’au mois de mars.

Les principaux points d’accord issus des consultations exploratoires

Les trente-neuf négociateurs chargé de l’élaboration d’un programme commun aux trois partis de la grande coalition ont abouti à un accord de principe qui a été validé par Angela Merkel, Horst Seehofer et Martin Schulz la semaine dernière. Nous analysons ici les principaux résultats obtenus après cette première phase de négociations.

- Des allégements fiscaux plus limités qu’escompté

Tout d’abord, la volonté du SPD de voir le taux d’imposition des ménages les plus riches relevé de 42% à 45% n’a pas été satisfaite. Et sa proposition de créer une nouvelle tranche à 48% pour les revenus supérieurs à 250 000 euros par an a été déboutée par les conservateurs.

L’impôt de solidarité1 sera en revanche réduit de 10 milliards d’euros d’ici à 2021. Il ne s’agit pas d’une suppression complète de l’impôt, mais d’une baisse de moitié. Cette baisse est à la fois conforme au programme initial du SPD et en ligne avec la vision de la CDU de sa suppression progressive dans le temps.

De même, la suppression de l’impôt forfaitaire sur les revenus d’intérêt à 25% a été actée. À sa place, c’est le taux d’imposition sur les personnes physiques qui lui sera appliqué. Le taux d’imposition des dividendes n’a lui pas fait l’objet de pourparlers.

Enfin, en matière de fiscalité européenne, les protagonistes se sont mis d’accord pour œuvrer à la mise en place d’un taux minimum d’imposition des sociétés dans l’Union européenne en étroite collaboration avec la France.

Pour l’instant, la baisse de la fiscalité sur les ménages est plus modeste qu’initialement prévu par le camp conservateur qui proposait dans son programme un allégement de 15 milliards d’euros par an. Les sociaux-démocrates ressortent eux aussi déçus de ne pas avoir obtenu une fiscalité plus élevée pour les personnes les plus aisées.

- Une meilleure protection des retraités, des femmes et des travailleurs indépendants, mais pas d’assurance-maladie universelle

Le SPD avait souhaité la mise en place d’une assurance-maladie universelle qui engloberait le régime des salariés, mais aussi les travailleurs indépendants et les fonctionnaires. Cette propo- sition n’a finalement pas été retenue mais un régime de pension vieillesse pour tous les travailleurs indépendants non encore couverts sera mis en place. De plus, une réduction des cotisations d’assurance-maladie sera introduite pour les petits indépendants. Les partis sont également convenus de revenir à la parité de cotisation entre employeurs et salariés pour le financement de l’assurance- maladie.

Concernant les retraites, les trois membres de la coalition se sont entendus sur un maintien du taux de remplacement2 à 48% d’ici à 2025, ce qui passera par une modification de la formule de pension, qui en l’état aurait conduit à une baisse à terme. Toutefois, on ne sait pas si ces mesures seront compensées par une hausse des cotisations salariés et/ou employeurs. En parallèle, un comité d’experts sera chargé d’évaluer la soutenabilité du régime de retraite et de proposer de nouvelles initiatives pour après 2025. La question de la soutenabilité du système de retraite restera donc en suspens bien après la prochaine législature.

Ces mesures redistributives représentent une victoire pour les sociaux-démocrates qui récla- maient davantage de justice sociale. Elles viendront impacter significativement le budget fédéral mais peuvent se justifier par la taille de l’excédent budgétaire actuel qui pourrait atteindre 1,2% du PIB en 2017. Cette politique généreuse concédée au SPD explique également la faiblesse des réductions d’impôt finalement retenues dans cet accord préliminaire.

- Réduire encore le chômage de longue durée et permettre de mieux aménager son temps de travail

Quelques changements interviendront sur le marché du travail. L’ensemble des futurs partenaires de coalition ont en effet validé une enveloppe supplémentaire d’un milliard d’euros par an pour améliorer la qualification, le placement et la réintégration des chômeurs de longue durée. Ils espèrent ainsi ramener sur le chemin de l’emploi environ 150 000 personnes durant ce mandat.

Ils préconisent également la mise en place du droit pour les employés à opter temporairement pour un temps partiel. Toutefois, cette loi ne s’appliquerait qu’aux entreprises de plus de 45 salariés et l’employeur se réserverait le droit de refuser ce temps partiel temporaire, s’il dépassait l’équivalent d’un an sur une période totale de cinq ans.

Enfin, la cotisation à l’assurance-chômage pourrait passer de 3% à 2,7%. Cette initiative est facilement réalisable étant donné l’excédent actuel de la caisse d’assurance chômage. Dans l’ensemble, le volet sur l’emploi semble assez équilibré et apporte des solutions satisfaisantes à chacun des deux camps.

- Renforcer la capacité d’action de l’UE et du Parlement européen

Cette nouvelle coalition devrait également intégrer une collaboration plus étroite avec la France en vue de promouvoir davantage l’intégration européenne. Les partenaires se sont ainsi prononcés en faveur d’un fonds budgétaire spécifique pour « la stabilisation économique et la convergence sociale », mais aussi afin de soutenir les réformes structurelles de la zone euro. Il s’agit d’un premier pas vers l’élaboration d’un futur budget de la zone euro.

Ils recommandent de développer davantage la coordination économique dans l’UE et la zone euro et de mettre en place un contrôle budgétaire et fiscal plus efficace. De même, ils préconisent la transformation du mécanisme européen de stabilité (MES) en un fonds monétaire européen contrôlé par le Parlement.

Enfin, ils sont disposés à une plus grande participation de l’Allemagne au budget européen, y compris au-delà du simple effet mécanique lié à la disparition de la contribution du Royaume-Uni au budget de l’Union. En matière de politique euro- péenne, le SPD a influencé les partenaires pour qu’ils acceptent un budget de la zone euro qui permettrait une plus étroite collaboration avec la France. Mais il a dû abandonner la dimension sociale présente dans son programme initial.

- Une immigration plus restrictive et sélective

En matière d’immigration, les partenaires de la coalition ont entériné une capacité d’accueil limitée à une fourchette comprise entre 180 000 et 220 000 personnes par an conformément aux vœux de la CSU.

Le regroupement familial pour les réfugiés ayant un statut de protection limitée3 sera également plafon- né à 1 000 personnes par mois (auparavant, il avait été suspendu jusqu’en mars 2018).

Enfin, ils proposent d’élaborer une nouvelle législation sur l’immigration qui serait dorénavant orientée vers une main-d’œuvre qualifiée afin d’aligner les flux migratoires aux nécessités du marché du travail allemand.

- L’objectif climatique, soumis aux contraintes industrielles, sera reporté dans le temps

Tous se sont accordés à renoncer à l’échéance de 2020 pour atteindre l’objectif de réduction de 40% des émissions de gaz à effet de serre (par rapport à son niveau de 1990). Toutefois, cet objectif est repoussé à 2030 et non totalement abandonné. Enfin, l’extinction progressive des centrales électriques à charbon devrait faire l’objet d’une commission d’évaluation chargée d’élaborer un calendrier et les mesures économiques, sociales et structurelles nécessaires à son accompagnement.

- L’État fédéral pourra dorénavant intervenir dans le financement de l’éducation

Les protagonistes de l’accord de coalition se sont engagés à lever l’interdiction pour l’État fédéral d’interférer sur les questions de financement de l’éducation. Celles-ci relevaient jusqu’ici du domaine exclusif des Länder. Cette proposition était d’ailleurs présente dans les programmes respectifs de l’Union CDU-CSU et du SPD. Le futur gouvernement fait de l’éducation une cause prioritaire en allouant des investissements fédéraux pour réhabiliter les écoles, améliorer les infrastructures éducatives notamment les services de garde d’enfants. Enfin, des dépenses fédérales additionnelles seront destinées aux universités et les dépenses de recherche et de développement portées à 3,5% du PIB d’ici à 2025.

- Un fonctionnement parlementaire laissant plus de place au débat démocratique

Les trois chefs de file sont également convenus de rénover le mode de fonctionnement du Bundestag en y instaurant par exemple trois sessions parlementaires par an dédiées à des questions des députés à la chancelière. Les députés pourraient aussi disposer de plus de temps consacré à interroger les membres du gouvernement comparativement à ce qui prévaut dans l’actuel règlement parlementaire. Ces mesures satisfont pleinement le SPD qui réclamait davantage de débat au sein du parlement tandis que l’Union était la cible de ces récriminations.

L’ensemble de ces mesures conjointement validées forment un accord globalement équilibré entre les membres de la future coalition. Chacun peut donc légitimement justifier d’avoir obtenu une grande partie de ses revendications.

Un processus encore inachevé et n’écartant pas le risque d’échec

Ces premiers compromis ont permis de dresser les grandes lignes d’un accord de coalition entre les trois partenaires et ouvrent la voie à une deuxième phase de négociations dites formelles. Toutefois, le processus d’élaboration d’un nouveau gouverne- ment n’est pas achevé et certains obstacles doivent encore être levés, afin de garantir sa pleine réalisation.

Tout d’abord, le SPD s’est engagé à valider ces premiers accords par ses délégués au cours d’un congrès extraordinaire qui se déroulera à Bonn le 21 janvier. Ensuite, de nouvelles négociations auront lieu et devraient aboutir à un accord définitif qui fera lui aussi l’objet d’une consultation auprès des 440 000 membres du parti. Or, une partie de la base militante demeure encore hostile à cette alliance, c’est notamment le cas de la jeunesse socialiste « les Jusos » qui, sous la direction de son leader Kevin Kühnert, fait ouvertement campagne contre la Grande coalition. Il ne sera donc pas aisé pour le leader du Parti de rallier la majorité des militants à sa cause. Si Martin Schulz n’y parvient pas, il devra sans doute reconsidérer sa place de leader du parti social-démocrate, même si pour l’heure, il est soutenu par le conseil d’administration du Parti qui s’est prononcé à une large majorité en faveur de ce premier accord.

Par ailleurs, la seconde phase de négociations risque de prendre un peu de temps et pourrait durer jusqu’à quatre semaines, ce qui repousserait l’échéance de validation du projet définitif au moins à fin février. Viendrait ensuite l’organisation du nouveau vote des sociaux-démocrates afin d’enté- riner le texte définitif, ce qui rajouterait encore plusieurs semaines supplémentaires. Dans le meilleur des cas, une nouvelle formation gouverne- mentale pourrait émerger seulement à partir du mois de mars.

De son côté, Angela Merkel, voudrait accélérer le mouvement pour constituer un gouvernement d’ici la mi-février, mais elle reste dépendante du calendrier du SPD. En cas de refus d’aller plus avant dans les négociations le 21 janvier, ou en cas de rejet de l’accord final de coalition, Angela Merkel se retrouverait dans une situation délicate. L’échec à former une coalition avec trois des plus grandes formations politiques du pays : le FDP, les Verts et le SPD, constituerait un désaveu politique majeur. Elle aurait alors le choix entre se retirer de la vie politique ou accepter la conduite d’un gouverne- ment minoritaire qui résisterait difficilement aux attaques de l’opposition sur la totalité de la période de son mandat. Si ce scénario demeure pour l’heure assez peu probable, on ne peut toutefois pas écarter totalement cette hypothèse

NOTES

  1. La contribution additionnelle de solidarité a été créée afin de financer la réunification allemande. Son taux de prélèvement de 5,5% des revenus s'applique à l'ensemble des contribuables, particuliers ou entreprises.
  2. Le taux de remplacement est le pourcentage de son dernier revenu d’activité que l’on perçoit une fois à la retraite.
  3. La protection subsidiaire est un statut octroyé à une personne ne disposant pas du statut de réfugié mais qui est exposée dans son pays à des menaces sérieuses.

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