par Michel Derdevet, maître de conférences à l’Institut d’études politiques de Paris et directeur de la communication et des affaires publiques de RTE (Réseau de transport d’électricité)
Il est certain que l’idée d’une «communauté européenne de l’énergie» chemine dans la classe politique française et européenne et sera probablement au cœur de l’agenda européen des mois à venir. La déclaration signée à Berlin lors du cinquantenaire des traités de Rome par Angela Merkel, alors présidente en exercice du Conseil européen, José Manuel Barroso et Hans-Gert Pöttering, président du Parlement européen, souligne la nécessité de «toujours adapter la construction politique de l’Europe aux réalités nouvelles».
L’objectif affiché alors est «d’asseoir l’Union européenne sur des bases communes rénovées d’ici les élections au Parlement européen» de juin 2009. En outre, la présidence tchèque de l’Union – sous laquelle les élections européennes se dérouleront – a érigé l’énergie comme sa principale priorité.
La montée des questions énergétiques dans le débat politique ainsi que les prises de position multiples pour faire du secteur énergétique le nouveau fer de lance de l’intégration européenne suffiront-elles à dépasser les égoïsmes nationaux et à faire fi de la forte hétérogénéité des situations énergétiques héritées du passé?
On sait que les crises exogènes ou endogènes exercent au niveau de l’Union le rôle de catalyseur. La crise gazière russe ou la crise économique mondiale contribuent ainsi à accélérer des dossiers enlisés depuis des années, dont la relance des investissements en faveur des énergies renouvelables ou la révision de la directive sur les stocks stratégiques en gaz. Pour autant, le développement d’une véritable politique intégrée de l’énergie ne peut se résumer en une série de réactions aux chocs. Gouverner est aussi l’art d’anticiper. Reste à mesurer comment inciter les États membres au changement dans un secteur aussi sensible que celui de l’énergie, en dehors de toute contrainte immédiate.
Les dispositifs institutionnels pour créer une Communauté européenne de l’énergie existent. Contrairement à ce qui est souvent présenté, les traités communautaires ne sont pas de marbre. La Commission ou tout État membre qui le souhaite peuvent initier une révision des traités, à condition qu’une majorité simple d’États membres y soit favorable*. Si un nouveau texte est adopté, il appartiendra alors d’en assurer l’entrée en vigueur, c’est-à-dire la ratification par l’ensemble des États membres. Et cet écueil s’est révélé redoutable pour tous les traités depuis 1992…
Une autre solution peut consister à exploiter les dispositifs de flexibilité contenus dans les actuels traités, dont le mécanisme de coopération renforcée. Dans l’ensemble des domaines d’action commune (à l’exclusion des questions de défense), huit États membres peuvent initier entre eux une coopération renforcée, consistant en l’adoption de mesures les concernant eux-seuls et non les autres États membres, ni la Communauté. Il appartient alors aux États «out» de prendre part ultérieurement à cette coopération. Présentant l’attrait de la souplesse, la coopération renforcée se révèle en réalité impraticable, tant les freins entourant sa mise en œuvre sont nombreux: si chaque État membre entend favoriser l’intégration européenne quand elle sert ses intérêts, aucun ne souhaite être tenu à l’écart de l’adoption de mesures auxquelles il pourrait être contraint d’acquiescer ultérieurement. Ces freins peuvent toujours être levés – et le traité de Nice a œuvré en ce sens, mais surgit alors une autre interrogation: l’interdépendance étroite qui existe entre les marchés énergétiques est-elle conciliable avec des formes d’intégration sur des bases régionales? Ainsi, la sécurité énergétique et l’organisation d’un dialogue avec les partenaires extérieurs nécessite une unité, plutôt qu’un regroupement partiel des positions des États membres. De même, les impératifs de solidarité s’opposent à toute intégration différenciée. Dans d’autres secteurs, notamment dans celui de l’électricité, une démarche par plaque est déjà largement à l’œuvre; il suffit d’évoquer ici l’exemple du mécanisme de «market coupling» initié par Powernext, Belpex et APX. Ainsi que nous le suggérions, cette approche développée sur les marchés franco-allemand et du Benelux gagnerait à faire tâche d’huile dans les autres États membres. Les mécanismes de coopération renforcée doivent porter cette dynamique de diffusion. L’inconvénient majeur de l’intégration à plusieurs vitesses est que seul un nombre de domaines est éligible pour une intégration différenciée et rien n’indique a priori que ce seront toujours les mêmes États membres qui prendront part à toutes ces coopérations entre «happy few». Au final, la lisibilité du projet d’une Communauté européenne de l’énergie menace de laisser place à une accumulation de communautés partielles des énergies.
L’existence de dispositifs institutionnels pour construire une nouvelle organisation énergétique européenne ne signifie pas que les États membres soient tentés d’y recourir. L’histoire européenne nous invite même plutôt à penser que les pouvoirs publics ne se pressent pas de changer l’actuel statu quo. Les quinze dernières années ont été marquées par la réunion de quatre conférences intergouvernementales chargées de réviser les traités communautaires. Or, seules des modifications mineures ont été apportées dans le champ de l’énergie. Que faire alors pour que les appels au changement connaissent une traduction concrète?
Une première solution consiste à forcer les Européens à évoluer sous l’effet d’une contrainte juridique extérieure. Le 28 janvier 2009, Vladimir Poutine a proposé lors du forum économique mondial de Davos la création d’un traité sur l’énergie qui serait comparable à la Communauté européenne du Charbon et de l’Acier. «Je propose d’établir un nouveau cadre légal international pour la sécurité énergétique […] cela signifierait que les consommateurs et les producteurs seraient liés par un vrai partenariat énergétique basé sur des fondations légales claires». L’invite est généreuse et audacieuse, mais non exempte d’arrière-pensées: ne peut-on y voir le souci de rassurer les partenaires européennes quelques jours à peine après le rétablissement de leurs approvisionnements en gaz? Ou plus profondément de court-circuiter le processus engagé via la Charte de l’énergie…?
Une seconde solution consiste à ce que les citoyens s’emparent du sujet de l’énergie au même titre que la lutte pour la préservation du pouvoir d’achat. En période de crise, l’exercice peut sembler périlleux, voire hasardeux. Mais c’est là qu’il faut adjoindre aux questions de sécurité énergétique et de développement durable un contenu social lié à l’accès privilégié à l’énergie, à des conditions abordables, pour tout ressortissant de l’Union.
NOTE
(*) L’article 48 du traité UE prévoit que le Conseil est saisi du projet et qu’il ne peut se prononcer sur la demande de convocation d’une conférence intergouvernementale chargé de réviser les traités qu’après consultation du Parlement européen et réception d’un avis de la Commission.
Ce texte est extrait du livre “L’Europe en panne d’énergie” de Michel Derdevet, qui vient de paraître aux éditions Descartes & Cie.