Espagne : quelles issues à l’actuelle crise catalane ?

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par Léopold Jouven, Economiste au Crédit Agricole

Contrairement à ce que prévoyait la feuille de route indépendantiste, le président catalan C. Puigdemont n’a pas officiellement déclaré l’indépendance unilatérale (DUI), en espérant la reconnaissance de ce processus par Madrid et la communauté internationale.

Le président espagnol M. Rajoy lui a répondu en lançant un double ultimatum la semaine prochaine pour renoncer à toute DUI et revenir dans le cadre de la constitution espagnole pour négocier une autonomie fiscale accrue.

Le président catalan devra ainsi trancher et déterminer s’il persévère dans la voie de l’unilatéralisme, afin de garder sa majorité parlementaire unifiée, ou s’il rompt le pacte indépendantiste et déclenche des élections régionales, afin de clarifier la stratégie indépendantiste.

Si l’unilatéralisme prévaut, Madrid devrait vraisemblablement suspendre l’autonomie de la Catalogne grâce à l’article 155 de la constitution espagnole. • Si sa mise en œuvre semble peu évidente car inédite, elle se solderait tout de même par de nouvelles élections régionales.

Nous anticipons que de nouvelles élections catalanes devraient acter une légère baisse de l’indépendantisme, ce qui permettrait une baisse des tensions, le retour de l’ordre constitutionnel et une éventuelle réforme constitutionnelle à plus long terme.

Les trois principaux partis unionistes s’accordent sur une éventuelle suspension de l’autonomie catalane

- Le référendum du 1er octobre et la déclaration

Quatre jours après la proclamation de la victoire de l’indépendance (90% des suffrages exprimés – 40% des 5,3 millions d’électeurs catalans) lors du référendum illégal d’auto-détermination du 1er octobre, Carles Puigdemont n’a finalement pas fait adopter par le Parlament catalan de déclaration unilatérale d’indépendance (DUI) formelle, comme cela était initialement prévu par la « Loi de transition juridique et constitutive de la République » (LTJ), votée le 8 septembre 2017 par la majorité parlementaire indépendantiste au Parlament et aussitôt suspendue par le Tribunal suprême (pour plus de détail, voir notre note Espagne – Enjeux politiques – Madrid vs Barcelone : més que un clasico.

Le président de la Généralité de Catalogne, Carles Puigdemont, n’a en fait signé qu’une DUI symbolique, à l’extérieur de l’hémicycle barcelonais, à la demande expresse de la CUP, le petit parti d’extrême-gauche allié à l’alliance indépendantiste centriste « Ensemble pour le oui » (JxSI). Il a par ailleurs proposé de suspendre la mise en œuvre formelle de la DUI, afin de bénéficier d’une période supplémentaire pour obtenir une reconnaissance ou une médiation internationale en faveur d’une DUI, ainsi que l’ouverture de négociations avec Madrid sur la possibilité de reconnaître légalement l’indépendance catalane. Au-delà du caractère anticonstitutionnel du processus unilatéral, cela reviendrait à modifier en profondeur la loi fondamentale espagnole pour reconnaître le droit à l’auto-détermination des peuples des communautés autonomes composant le Royaume d’Espagne. Au niveau national, c’est la position défendue par l’union de gauche radicale Unidos Podemos, qui soutient l’évolution de l’État espagnol vers un modèle plus confédéral d’État plurinational.

- Un front unioniste uni au niveau national

À l’exception des partis régionalistes, qui ont 25 élus (dont 17 sont issus de JxSI) parmi les 350 députés du Congrès national, Unidos Podemos (71 sièges, 20% du total) est le parti qui a la proposition de réforme de l’État la plus décentralisée parmi les quatre grands partis nationaux. Bien que les socialistes du PSOE (85 sièges, 24% du total) défendent depuis longtemps une réforme de la Constitution vers un modèle fédéral, c’est-à-dire avec une autonomie accrue des régions au sein d’une fédération, ils ont toujours soutenu « l’unité indissoluble de la Nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les Espagnols», établie à l’article 2 de la Constitution de 1978.

Le PSOE se range ainsi au Congrès du côté du « front unioniste » formé avec les partis de centre- droit : le PP (137 sièges, 39% du total) de l’actuel gouvernement et son soutien parlementaire Ciudadanos (32 sièges, 9% du total). D’origine catalane, ce dernier parti est le plus véhément défenseur de l’unité espagnole et a réclamé au PP l’activation de l’article 155 de la Constitution (voir encadré) dès la tenue du référendum.

Le discours de C.Puigdemont du 10 octobre dernier a finalement mené à une réaffirmation du front unioniste (toujours crédité de plus de 70% des voix dans les derniers sondages et qui dispose de 72% des sièges au sein de l’actuel Congrès), avec l’annonce le jour suivant de l’accord entre le président du gouvernement espagnol Mariano Rajoy (PP) et Pedro Sanchez (PSOE) pour :

  • déclencher l’article 155 en cas de DUI formelle, avec l’objectif clair d’organiser le plus rapidement possible de nouvelles élections régionales ;
  • ouvrir un débat parlementaire d’ici six mois dans l’optique d’adopter une réforme constitutionnelle pour un nouveau modèle territorial et de financement des régions.

Cet accord a clairement marqué le fossé qui sépare les trois partis unionistes et l’alliance de gauche radicale Unidos Podemos, dont la maire de Barcelone Ada Colau (CSQP-Podemos) fait partie.

- La majorité parlementaire indépendantiste se fissure sur la poursuite de l’unilatéralisme

Du fait que l’alliance indépendantiste JxSI, principalement composée des deux grands partis catalanistes PDeCAT (libéro-conservateur) et ERC (socio-démocrate), n’a rassemblé que 40% des suffrages et 62 sièges (46% des 135 sièges du Parlament) lors des dernières élections régionales de septembre 2015, elle doit compter sur l’appui vitale du parti sécessionniste d’extrême gauche CUP (10 sièges, 7% du total) pour former une courte majorité au parlement régional.

Partie indépendantiste le plus radicale et défendant la désobéissance civile, la CUP a donc été un allié aussi stratégique que turbulent, qui a même coûté sa réélection à l’ancien président catalan, Artur Mas, aujourd’hui président du PDeCAT, qui est également le parti de l’actuel président catalan C. Puigdemont. Persévérer dans la voie unilatérale pour déclarer l’indépendance a donc été le seul et unique ciment de l’actuel majorité parlementaire indépendantiste JxSI-CUP.

Les anticapitalistes de la CUP ont donc été les premiers déçus du discours de C. Puigdemont du 10 octobre dernier, à la suite duquel ils lui ont accordé un mois pour obtenir une forme de reconnaissance internationale ou nationale du processus indépendantiste. Alors que ces perspectives se sont rapidement effondrées, suite au discours de M. Rajoy le jour suivant, la CUP, rejointe par certains membres d’ERC, somme maintenant le président de la Généralité de formellement proclamer la DUI au plus vite.

Ce dernier se retrouve ainsi pris entre deux feux. Proche des milieux d’affaires catalans, plusieurs membres du PDeCAT ont en effet exprimé une certaine réticence quant à l’accélération du processus dans la voie unilatérale, au vu des potentielles conséquences économiques néfastes dans l’immédiat. D’une certaine manière, le départ de plusieurs grandes entreprises catalanes acte en effet d’ores et déjà un amoindrissement de la base fiscale catalane. De plus, quelques cadres conservateurs ont également exprimé un certain malaise quant au fondement légitime et légal du processus unilatéral (les résultats n’ont, par exemple, pas pu être proclamés par la commission électorale prévue par la LTJ).

Cela explique pourquoi Carles Puigdemont a préféré suspendre le processus unilatéral, sans pour autant l’arrêter afin de ne pas froisser les franges les plus radicales de l’indépendantisme. Toutefois, cette suspension est déjà en contradiction avec la feuille de route indépendan- tiste pour une DUI accordée lors de l’adoption de la LTJ du 8 septembre 2017.

Article 155 vs DUI : quelle issue au jeu de dupes entre Madrid et Barcelone ?

- Carles Puigdemont décidera cette semaine s’il souhaite persévérer dans la voie unilatérale

À la « pré-DUI » signée par le président catalan Carles Puigdemont, le président espagnol Mariano Rajoy a répondu par un « pré-article 155 ». Il a été formellement demandé au président de la Généralité de confirmer avant la matinée du lundi 16 octobre si oui ou non l’indépendance catalane avait été déclarée. En cas d’absence de réponse ou de réponse affirmative, C. Puigdemont aura jusqu’au jeudi 19 octobre pour annuler les décisions relatives à la DUI et rétablir l’ordre constitutionnel. Dans le cas contraire, le gouvernement espagnol se tournerait alors vers le Sénat pour entamer la procédure légale d’activation de l’article 155 (voir encadré). Selon la presse espagnole, une telle procédure durerait au moins une semaine, soit jusqu’à la fin du mois d’octobre 2017.

Bien que les opinions divergent sur la possibilité de déclencher immédiatement via l’article 155 des élections régionales anticipées, son activation résulterait tôt ou tard en de nouvelles élections catalanes – l’actuelle législature prend fin en octobre 2019. Dans le cas d’une suspension effective de l’autonomie catalane, le score des indépendantistes à de telles élections dépendra fortement de la nature de l’intervention du gouvernement central et de son impact sur l’opinion catalane. Étant donné qu’aucune reconnaissance ne saurait être envisagée d’ici une semaine, la question simple posée dans le cadre de la mise en demeure du gouvernement espagnol ne laisse que deux choix au président de la Généralité :

A - Répondre oui (ou ne pas répondre...), et ainsi persévérer dans l’unilatéralisme afin de garder sa majorité parlementaire unie face à l’activation de l’article 155.

B - Répondre non (ou répondre oui le lundi, puis rétablir l’ordre constitutionnel le jeudi ...) et ainsi briser le pacte indépendantiste passé avec la CUP en janvier 2016.

La perte du soutien inconditionnel de la CUP au Parlament exposerait C. Puigdemont à une éventuelle motion de censure, si la section catalane de Podemos (CSQP, 11 sièges, 8% du total) venait à soutenir une telle motion. C. Puigdemont serait ainsi incité à déclencher des élections régionales anticipées avec un objectif double, mais pas nécessairement compatible :

  • augmenter la légitimité populaire et politique des partis sécessionnistes, afin que les membres les plus réticents de son parti se range définitivement derrière l’agenda unilatéral ;
  • amoindrir l’influence actuelle de la CUP sur le mouvement indépendantiste, afin de pouvoir maintenir la suspension de la DUI.

Dans tous les cas de figures, nous anticipons ainsi la tenue d’élections régionales plus ou moins anticipées, selon que le président catalan les déclenche directement avant la fin du mois (notre scénario principal) ou qu’elles soient déclenchées par l’activation de l’article 155 ou par la rupture de la majorité indépendantiste avant la mise en œuvre effective de l’article 155.

- Deux réponses de Puigdemont et cinq scenarii potentiels

A. Déclaration unilatérale d’indépendance

Une telle décision provoquerait l’application effective de l’article 155, avec probablement la suspension des institutions catalanes. Ce qui permettrait d’empêcher toute sécession et donc de figer la situation. Le front unioniste espère pouvoir organiser au plus vite de nouvelles élections régionales, qui se tiendraient deux mois après la dissolution du Parlament. Même dans le cas extrême où la dissolution par l’article 155 est bloquée et la situation reste figée, de nouvelles élections se tiendraient fin 2019.

B. Rupture du pacte indépendantiste et tenue d’élections régionales anticipées

Carles Puigdemont dissout le Parlement régional dans les prochaines semaines, menant à de nouvelles élections en début d’année 2018 au plus tard.

Dans le cas d’élections anticipées rapides, nous nous attendons à ce que les partis de l’alliance indépendantiste JxSI restent les mieux représentés au Parlament, tandis que CSQP-Podemos devrait améliorer son nombre de sièges, de telle sorte qu’une majorité parlementaire JxSI-Podemos reste toujours possible.

Nous pouvons ainsi envisager les résultats suivants :

B.1 L’indépendantisme perd la majorité parlementaire.

La CUP perd son statut d’allié stratégique, et JxSI devrait ainsi se tourner vers CSQP- Podemos pour former une coalition en faveur d’une réforme constitutionnelle pour le droit à l’auto-détermination, sur la base du pacte pour le référendum de décembre 2016. Cela signifierait l’abandon de l’unilatéralisme et le retour de l’ordre constitutionnel, ce qui permettrait l’ouverture de négociations vers une plus large autonomie fiscale.

  B.2 L’indépendantisme conserve sa courte majorité parlementaire, sans la CUP.

La CUP perd son statut d’allié stratégique, et JxSI accepterait vraisemblablement de revenir dans le cadre constitutionnel pour permettre l’ouverture de négociations.

B.3 L’indépendantisme conserve sa courte majorité parlementaire, avec la CUP.

Un maintien des forces en présence impliquerait selon toute vraisemblance une DUI, suivi d’une activation de l’article 155, comme évoqué dans le cas A. JxSI pourrait aussi être tenté de s’affranchir quand même de la CUP et de se tourner vers CSQP-Podemos, comme dans le cas B.1.

B.4 L’indépendantisme accroît sa majorité parlementaire.

C’est le seul scénario où l’indépendance de la Catalogne deviendrait moins improbable qu’aujourd’hui. Si l’indépendantisme venait à gagner davantage d’appui populaire et politique, avec plus de 55% des votes et 60% des sièges, la menace de l’article 155 serait de fait moins efficace et Madrid serait probablement amenée à négocier sur la reconnaissance du droit à l’auto-détermination.

Les revendications régionalistes perdureront jusqu’à l’adoption d’une réforme constitutionnelle

L’annonce de l’ouverture d’un débat autour d’une réforme constitutionnelle du modèle territorial et de financement des régions laisse augurer d’une éventuelle solution à long terme pour les revendications récurrentes pour plus d’autonomie fiscales au sein du Royaume. Si elle est envisageable, l’adoption d’une telle réforme nécessitera un large consensus au sein des partis politiques et des communautés autonomes.

Si nous privilégions plus largement le scénario d’un apaisement des tensions entre Madrid et Barcelone à moyen terme, il faut ainsi s’attendre à ce que le bruit politique autour des régionalismes perdure durant les prochaines années. Toutefois, les outils légaux à la disposition du gouvernement central, ainsi que le manque de soutien populaire aux mouvements sécessionnistes, rendent très improbable la sécession d’une région espagnole.

ENCADRE L’article 155

L’article 155 de la Constitution espagnole stipule que l’État central peut « prendre les mesures nécessaires pour contraindre [une Communauté autonome] à respecter ces obligations ou pour protéger l’intérêt général ». Si sa formulation autorise une large, mais temporaire, intervention dans l’autonomie d’une région, elle reste néanmoins vague et ne garantit pas, selon certains experts, que l’État central puisse dissoudre le Parlement catalan, du fait que le Statut d’autonomie catalan précise que seul le président catalan élu a ce pouvoir (pas même son suppléant ou remplaçant).

Pour déclencher l’article 155, le gouvernement espagnol doit d’abord mettre en demeure le président catalan de remédier aux faits reprochés dans un temps imparti. Ce que vient de faire le gouvernement espagnol ce mercredi. En cas de réponse négative, un nouveau Conseil des ministres devra décider de présenter formellement au Sénat les faits reprochés au président régional et les mesures prévues par le gouvernement espagnol pour y remédier. La demande du gouvernement sera alors débattue en séance plénière du Sénat, convoquée dans les trois jours, et nécessitera une adoption par simple majorité absolue.

Même si le PP dispose d’une majorité suffisante au Sénat et de l’appui politique du PSOE et de Ciudadanos, nous considérons toujours la mise en œuvre effective de l’article 155 comme un moyen de dernier recours. De plus, certains cadres du PP ont exprimé quelques craintes quant au risque de refus d’obtempérer de l’exécutif et des institutions catalans, qui pourrait amener les tensions à un point de non- retour.

L’article 155 permet ainsi de prendre le contrôle de la communauté autonome de manière complète et temporaire, avec la nomination d’un délégué de l’État à sa tête. Néanmoins, sa capacité à déclencher des élections anticipées ne semble pas évidente, selon certains constitutionnalistes. Même si le front unioniste prévoit de stipuler la tenue d’élections régionales dans les mesures envisagées, leur tenue pourrait être retardée, d’autant plus qu’en cas de suspension ou d’arrestation des dirigeants catalans, la majorité parlementaire s’en trouverait réunifiée et empêcherait la dissolution.

Ainsi, le recours à un article 155 encore jamais activé et l’éventuelle réaction hostile d’une part de la société catalane face à son utilisation nous laisse penser que Madrid serait tentée de jouer la montre, tout en mettant une pression de plus en plus forte sur Carles Puigdemont, sans atteindre la mise en œuvre effective de l’article 155.

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