Aux Etats-Unis, l’austérité par défaut ?

par Bastien Drut, Stratégiste senior chez CPR AM

En raison de son très fort impact sur le marché du travail, la crise du coronavirus pèse lourdement sur les finances des collectivités locales américaines (Etats, villes). Celles-ci se trouvent désormais dans l’obligation de mettre en place des mesures d’austérité (augmentation des impôts, coupes budgétaires, licenciements), qui peuvent mettre en péril la reprise économique américaine. C’est l’un des plus gros enjeux de la bataille entre Démocrates et Républicains au sujet d’une 5ème phase de soutien budgétaire.

Les finances des Etats américains vont se dégrader fortement car :

• Leurs recettes fiscales sont en forte baisse. Si environ un tiers des recettes des Etats provient de subventions de l’Etat fédéral, leurs autres recettes correspondent à des impôts directement levés par les Etats : taxes sur les ventes (taxes générales et spécifiques sur certains produits comme le tabac ou l’alcool), impôts sur les revenus, impôts fonciers et impôts sur les sociétés. Notons, au passage, que les assiettes de recettes fiscales sont très différentes selon les Etats. Avec la baisse de l’activité et de l’emploi, les recettes fiscales seront largement amputées en 2020 et 2021.
• Les dépenses explosent. Les dépenses des Etats comprennent des dépenses d’éducation (environ un tiers des dépenses), des dépenses de santé (co-financement avec l’Etat fédéral du programme Medicaid, qui fournit une assurance maladie aux personnes à bas revenus) et des aides sociales, telles que les indemnisations chômage. La nature particulière de la crise du coronavirus (mi-juin, environ 20 millions d’Américains étaient inscrits dans les programmes réguliers d’assurance-chômage) induit une très forte augmentation des dépenses des Etats.

Pour les Etats, le CBPP (Center on Budget and Policy Priorities) estimait le 15 juin que l’ensemble de la baisse de recettes budgétaires et de la hausse des dépenses (budget shortfall) représenterait 10% du budget initial prévu pour l’année fiscale 2020 (qui se termine le 30 juin) et 25% pour l’année fiscale 2021¹, soit respectivement 120 et 315 Mds $. Comme l’indique le CBPP, le déséquilibre budgétaire des Etats sera plus profond que lors de la Grande Récession de 2008.

En parallèle des Etats, les villes sont, elles aussi, touchées par les difficultés budgétaires. Selon les estimations de la NLC (National League of Cities), une augmentation d’un point du taux de chômage résulte en moyenne en un déséquilibre d’environ 3% par rapport au budget initial². Au final, la NLC estimait le 14 mai que les pertes de recettes budgétaires s’élèveraient à 134 Mds $ sur l’année fiscale 2020, 117 Mds$ en 2021 et 110 Mds$ en 2022. Le fait qu’une deuxième vague de coronavirus se matérialise en juin et conduise à un re-confinement partiel alourdira très certainement la note.

Le soutien apporté par l’Etat fédéral aux collectivités locales est insuffisant. Dans le cadre du CARES Act, qui constituait la 3ème phase de soutien budgétaire, il a débloqué 150 Mds $ pour venir en aide aux Etats et aux collectivités locales (139 de ces 150 Mds ont été attribués aux Etats au prorata de leur part dans la population totale). Cette aide est donc très insuffisante et la persistance d’un chômage élevé exacerbera les difficultés des villes et des Etats.

Des mesures d’austérité pour équilibrer le budget des Etats

A l’exception du Vermont, la législation locale requiert l’équilibre du budget (Balanced Budget Requirement) dans chaque Etat. Ces règles budgétaires sont plus ou moins souples selon les Etats. Dans certains d’entre eux, il est même tout simplement interdit de dépenser davantage que les recettes fiscales (lorsque les recettes budgétaires sont moins bonnes que prévu, les dépenses sont automatiquement coupées). Le même type de règles s’applique à la plupart des villes américaines. Au final, si les Etats n’obtiennent pas davantage de financement de la part de l’Etat fédéral lors d’une 5ème phase de soutien budgétaire, les Etats et les villes seront dans l’obligation de mettre en place des mesures d’austérité : hausses d’impôts, coupes budgétaires, licenciements, etc. Cela pénaliserait significativement la reprise économique. Et cela a déjà commencé…

De nombreuses collectivités locales ont déjà dû procéder à des hausses d’impôts. Par exemple, la ville de Nashville a augmenté les taxes foncières de 34%. A New York, une hausse d’impôts pour les hauts revenus est considérée pour éponger un déficit anticipé de 17 Mds $ cette année. Les sénateurs de l’Etat de NY réfléchiraient aussi à des taxes spécifiques pour les géants de la tech (d’autres Etats et villes y réfléchiraient également) ³.

La National League of Cities indique que les 3⁄4 des villes américaines ont déjà été forcées de procéder à des coupes budgétaires⁴ à cause de la détérioration de leurs finances et que 65% d’entre elles ont annulé ou reporté des programmes d’investissement en infrastructures (routes, acheminement de l’eau, etc).

Cette austérité des collectivités locales se traduit également sur le marché du travail : le secteur public a détruit 1,5 million d’emplois depuis le début de la crise (soit environ 1% de la population active !)

Faute d’une aide fédérale aux collectivités locales, c’est donc une séquence d’austérité qui est en passe de s’installer et qui pénaliserait la reprise économique (le même phénomène avait eu lieu après la récession de 2008⁵). C’est clairement l’un des enjeux des négociations au sujet d’une 5ème phase de soutien budgétaire. La Chambre des Représentants, à majorité démocrate, a passé mi-mai le Heroes Act, qui prévoit 915 Mds $ d’aides aux collectivités locales. Du côté républicain, on trouve en mai peu d’entrain pour ce type d’aides. Le leader de la majorité au Sénat, Mitch McConnell, a même déclaré qu’il serait en faveur d’un mécanisme de faillite pour les Etats. Toutefois, le fait que des Etats à majorité républicaine aient été touchés par la deuxième vague de coronavirus en juin pourrait faire changer les choses. En avril, alors que les Etats touchés par l’épidémie étaient essentiellement des Etats à majorité démocrate, le président Trump ne trouvait pas justifié l’aide aux collectivités locales. Les choses vont donc peut-être changer.

Les négociations au sujet d’une 5ème phase de soutien budgétaire sont cruciales pour l’économie américaine. L’absence d’aide fédérale aux collectivités locales mènerait de façon quasi-automatique à des mesures d’austérité (augmentation des impôts, coupes budgétaires, licenciements), qui pénaliserait la reprise. Au-delà de ce sujet, la décision de reconduire ou non la hausse exceptionnelle de l’assurance-chômage au-delà de la fin juillet sera également déterminante pour l’économie6.

NOTES

1. Center on Budget and Policy Priorities, 15 juin, “States Grappling With Hit to Tax Collections”.
2. National League of Cities, 14 mai, “Cities anticipate $360 bn revenue shortfall”.
3. Washington Post, 26 juin, “Governments eye new taxes on cigarettes, homes and tech giants to pay for big budget shortfalls related to the coronavirus”.
4. Suivre le lien
5. IMF, 2012, “Great Recession and Fiscal squeeze at US subnational government level”.
6. Dans une déposition devant la Chambre des représentants, Jason Furman (qui a dirigé le Council of Economic Advisors sous Obama) a souligné l’impact très négatif sur la croissance que pourrait avoir la non-extension du supplément de 600 $ par semaine de l’assurance chômage (pour rappel, cette disposition s’arrêtera le 31 juillet). Il a notamment souligné que l’augmentation de l’aide aux chômeurs faisait partie des politiques qui avaient le plus fort impact multiplicateur en termes d’activité et d’emploi. Si Jason Furman reconnait qu’il existe un effet désincitatif de mettre en place des allocations chômage pouvant excéder 100% des revenus perdus, il souligne que la majeure partie de la baisse de l’emploi est actuellement quasi-exclusivement contrainte par le manque de demande de main d’œuvre de la part des employeurs, et pas par le manque de personnes motivées par le fait de re-travailler. Il a proposé avec d’autres (dont l’ancien secrétaire du Trésor Timothy Geithner) d’ajuster le calcul de allocations chômage pour faire en sorte que les allocations chômage ne puissent pas dépasser 100% des revenus perdus. Selon ses calculs, l’arrêt brutal du supplément de 600 $ par semaine de l’assurance chômage et son non-remplacement réduirait le PIB de 2,5 points au S2 2020. La baisse de revenu agrégé entraînerait une nette baisse de l’emploi.