Les politiques sur le changement climatique après Cancún

par Raymond Van der Putten, économiste chez BNP Paribas

Comme en conviennent la plupart des experts sur l’évolution du climat, la présence de plus en plus importante de gaz à effet de serre (GES) dans l’atmosphère entraîne un réchauffement de la planète. Au cours des dix dernières années, les émissions de GES se sont accélérées, sous l’effet, en grande partie, de la forte expansion des pays en développement. En l’absence de mesures correctrices, les concentrations de GES pourraient atteindre des niveaux dangereux bien plus rapidement que prévu.

Face au problème de l’évolution du climat, les pays industrialisés et les pays en développement ont mis en place la Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) qui a abouti au Protocole de Kyoto. Le traité a été ratifié par la quasi- totalité des parties à la Convention-Cadre. Cependant, son efficacité a été limitée pour deux raisons: premièrement, les Etats-Unis, le plus grand émetteur mondial de gaz à effet de serre par personne, n’y ont pas participé ; deuxièmement, aucune limitation n’a été imposée aux émissions des pays en développement.

Le défi aujourd’hui consiste à adopter un nouveau traité sur le climat pour remplacer le Protocole de Kyoto, qui arrive à expiration en 2012. Les conférences de Copenhague et de Cancun n’ont pas réussi à fixer de nouvelles limitations aux émissions de gaz à effet de serre. Des pays se sont à la place engagés à réduire leurs émissions sur une base volontaire. Cependant, cela ne suffira pas, loin s’en faut, à stabiliser les émissions de GES à un niveau soutenable sur le long terme. Et les chances de parvenir à un accord sur une réduction significative lors de la prochaine conférence sur le climat à la fin de l’année à Durban sont nulles.

La théorie des jeux peut apporter un éclairage intéressant sur les raisons à l’origine de l’impasse actuelle. Dans cet article, nous présentons deux solutions qui pourraient permettre d’avancer. Tout d’abord, il serait peut-être préférable de scinder le Protocole de Kyoto en plusieurs accords séparés sur les gaz, les divers secteurs et la R-D. Ensuite, il est probablement plus facile de négocier le prix du carbone mondial que des niveaux de réduction pour chaque pays individuellement.

Sans mesures correctrices, les taux de carbone pourraient devenir catastrophiques

Depuis le début des années 1970, les émissions mondiales de GES ont quasiment doublé, atteignant 46,9 Gt d’équivalent CO2 (eCO2) en 2005. Ces émissions sont liées dans une large mesure à l’énergie, tandis qu’une part substantielle (plus de 20 % des émissions de CO2) tient aux changements d’exploitation des sols, dont la déforestation. Depuis 1995 en particulier, les émissions de GES se sont nettement accélérées, principalement en raison de l’industrialisation des pays non membres de l’OCDE. En revanche, dans les pays de l’OCDE, l’augmentation des émissions de GES a ralenti et a même légèrement diminué en Europe. En conséquence, la part des pays de l’OCDE dans les émissions mondiales de GES a été ramenée de 55 % en 1970 à 35 % aujourd’hui.

Les pays de l’OCDE affichent les taux les plus faibles d’émissions par unité produite. Le ralentissement des économies d’énergie – et de CO2 — observé au niveau mondial au cours des dernières années s’explique exclusivement par la place de plus en plus grande des pays non membres de l’OCDE dans le PIB mondial. Il n’en reste pas moins que le taux d’émissions par habitant dans l’OCDE reste nettement supérieur à celui de la plupart des autres pays.

Les experts et organisations internationales sont formels : en l’absence de modification des politiques de lutte contre le changement climatique, les émissions mondiales de GES vont poursuivre leur progression au cours des prochaines décennies. Dans le cadre du scénario de référence « business-as-usual » (BAU) de l’OCDE, les émissions de GES pourraient grimper à 72 GteCO2 d’ici à 2050, malgré l’hypothèse d’importantes économies d’énergie réalisées sur la période et le passage à des sources d’énergie moins intensives en gaz à effet de serre1. Comme ces gaz se maintiennent longtemps dans l’atmosphère, d’ici à 2050 les concentrations de CO2 pourraient grimper à 520 ppm (parties par million) et la concentration totale de GES à 690 ppm eCO2.

Une évolution qui pourrait avoir de très sérieuses conséquences sur le climat mondial. Ainsi la température moyenne mondiale pourrait augmenter de plus de 2°C d’ici à 2050 par rapport à l’époque préindustrielle, y compris la hausse de 0,5°C déjà enregistrée. Selon un intervalle de confiance de 66 %, la température mondiale moyenne devrait s’élever de 1,3°C à 3°C. D’ici à 2100, l’augmentation de la température moyenne pourrait se situer dans une fourchette de 2,2°C à 5,8°C, de quoi menacer sérieusement la vie sur terre. Le niveau de la mer pourrait augmenter de plusieurs mètres entraînant des inondations et des transformations majeures des littoraux. Les dommages sur le système climatique pourraient être irréversibles. Quelque 20 à 30% d’espèces seront probablement menacées d’extinction.

Compte tenu de la gravité du risque encouru, des mesures efficaces s’imposent. Se basant sur les conclusions du Rapport Stern (2006), l’OCDE semble favorable à la fixation d’un objectif en matière de GES et d’un calendrier allant dans le sens d’une faible probabilité de changements climatiques graves 2 . Cependant, même ce principe n’apporte pas de réponse claire sur les limites à fixer et les actions à engager. Pyndick (2007), par exemple, est partisan d’un report de toute action en attendant des données plus précises et des mesures moins coûteuses. En revanche, Weitzman (2007) préconise des mesures énergiques et immédiates à titre préventif contre un changement climatique aux conséquences catastrophiques.

Dans les Perspectives de l’environnement, l’OCDE présente quatre scénarios portant sur la mise en œuvre d’une taxe carbone de 25 dollars par tonne eCO2 3. La taxe augmente à raison de 2,4 % par an. En 2050, elle s’élèverait à 64,5 USD. Dans le cinquième scénario, l’objectif est la stabilisation des émissions eCO2 à 450 ppm, objectif qui pourrait être atteint par l’introduction d’une taxe carbone mondiale à raison de 2,4 dollars par tonne eCO2 en 2010 qui serait ensuite portée à 155 dollars en 2050 en termes réels.

Les simulations montrent manifestement que l’introduction de taxes carbone dans les seuls pays de l’OCDE ne permettra pas de maintenir les taux de GES en deçà de niveaux dangereux. Ce n’est que dans le scénario où tous les pays adopteraient la taxe carbone que l’augmentation de la température moyenne mondiale aurait des chances de rester inférieure à 4°C par rapport à l’ère préindustrielle. Les coûts des scénarios restent gérables. Dans le scénario le plus agressif (450 ppm), le PIB mondial serait inférieur de 0,5 % en 2030 par rapport à l’année de référence, pour augmenter d’environ 2,5 % en 2050, soit l’équivalent d’un ralentissement de la croissance ’environ 0,1 point de pourcentage entre 2005 et 2050. Cependant, toutes les régions ne sont pas concernées de la même manière. Dans tous les scénarios, l’OCDE, où les économies d’énergie sont les plus fortes, est la moins affectée par la taxe. Les grandes disparités régionales en termes de coûts pourraient être corrigées grâce à un mécanisme de partage des charges comme le « Fonds vert » (Green Fund).

Aucun accord sur les objectifs après 2012

La Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) a été mise en place dans le sillage du Sommet de la Terre de Rio de Janeiro en 1992. L’objectif de la Convention est de stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique. Toutefois, le traité n’impose aucune limite ou autre restriction aux émissions des 200 pays participants ou presque. Depuis 1995, les pays signataires se rencontrent une fois par an dans le cadre de ce qu’il a été convenu d’appeler la Conférence des Parties (CdP). La dernière session de cette conférence (CdP-16) s’est tenue en novembre-décembre 2010 à Cancun, au Mexique, et la prochaine réunion aura lieu du 28 novembre au 9 décembre 2011 à Durban.

Le Protocole de Kyoto a été conclu en 1997, lors de la troisième Conférence des Parties. Il est entré en vigueur le 16 février 2005, le quatre-vingt-dixième jour après la ratification par le 55ème pays. A ce jour, le Protocole a été ratifié par 191 pays, à l’exception notable des Etats-Unis, au motif que les dommages dus aux émissions de carbone sont bien inférieurs aux coûts de réduction.

Principale innovation du Protocole : des objectifs contraignants ont été fixés pour les pays industrialisés (pays de l’Annexe I). Ces pays se sont engagés à abaisser leurs émissions moyennes de 5,2% par rapport aux niveaux de 1990, au cours de la première période qui s’étend du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2012. Pour atteindre ces objectifs, les pays de l’Annexe I ont dû introduire de nouveaux mécanismes. Un système d’échange d’émissions (Emission Trading Schemes ou ETS) a ainsi été instauré qui limite effectivement le niveau total des émissions de carbone4. Une autorité centrale, normalement un organe gouvernemental, attribue des crédits carbone. Les entreprises peuvent négocier ces crédits, établissant de fait un prix pour les émissions de carbone. Le système d’échange d’émissions de l’Union européenne (EU ETS) est de loin le système de négociation le plus développé. Il couvre plus de 10000 installations, qui sont collectivement responsables de près de la moitié des émissions de CO2 de l’UE et de 40 % de ses émissions totales de gaz à effet de serre.

Des crédits carbone peuvent également être obtenus en investissant dans des projets de réduction des émissions dans d’autres pays à titre d’alternative à l’abaissement du niveau de ces dernières au plan local. L’idée est que les pays puissent se conformer aux objectifs de Kyoto au coût le plus bas possible. Le dispositif le plus connu est le Mécanisme pour le Développement Propre (MDP). Il permet aux pays développés d’investir dans la réduction des émissions dans les pays en développement, où les mesures de lutte contre la pollution sont moins coûteuses. Le mécanisme de Mise en œuvre conjointe porte sur des projets dans n’importe quel autre pays de l’Annexe I. Les crédits obtenus à ce titre peuvent être déduits des quantités attribuées à l’autre pays.

Kyoto n’a été qu’un succès partiel. Les pays de l’Annexe I auxquels un objectif a été assigné au titre du Protocole de Kyoto ont de bonnes chances de l’atteindre en tant que groupe. Cependant, le volume total des gaz industriels visés par le protocole a été sensiblement abaissé, passant des deux tiers de l’ensemble des émissions de carbone, à l’origine, à moins d’un tiers suite à la non-ratification du protocole de Kyoto par les Etats-Unis. Selon certains observateurs, des réductions de GES auraient également été obtenues en l’absence de traité. Les Etats-Unis ont ainsi pris certaines initiatives même sans avoir ratifié le protocole.

Certains nouveaux instruments n’ont pas fonctionné correctement. Le système ETS de négoce des permis d’émission s’est révélé décevant dans la mesure où les prix étaient trop volatils pour permettre l’adoption de décisions d’investissement à long terme dans des projets à faible émission de carbone. Ainsi, l’offre excédentaire de quotas d’émission du système EU ETS, dans la Phase 1, a ramené le prix du carbone à 0 en 2007. De plus, de sérieux doutes existent sur le fonctionnement du mécanisme MDP. Une condition de base de ce mécanisme était que les projets concernés devaient être additionnels et non des projets qui auraient été mis en œuvre de toute manière. Or, dans la pratique, il est très difficile d’établir si un projet est réellement additionnel.

La première période d’engagement du Protocole de Kyoto expire en 2012. Pour élaborer un nouveau traité, une feuille de route a été adoptée lors de la treizième Conférence des Parties à Bali. L’objectif était de conclure un nouveau protocole à l’occasion de la quinzième Conférence en décembre 2009 à Copenhague 5 . En vain. Aux termes d’un accord non contraignant, les pays ont pris acte des arguments avancés par les scientifiques pour maintenir la hausse de la température en dessous de 2°C, mais sans parvenir à un accord sur la réduction des émissions, nécessaire à la réalisation de cet objectif.

Suite à l’échec de la quinzième Conférence des Parties, les attentes relatives à un remplacement de l’accord de Kyoto, à l’occasion de la seizième CdP, en novembre-décembre 2010 à Cancun, ont été revues à la baisse. Eu égard à ses objectifs limités, la réunion de Cancun a été considérée comme un succès partiel. Des accords contraignants ont été obtenus sur de nombreuses décisions de Copenhague, mais peu de mesures concrètes ont été adoptées pour atteindre ces objectifs. La seizième Conférence des Parties a adopté l’objectif de Copenhague, à savoir la limitation de la hausse de la température moyenne mondiale à moins de 2°C par rapport aux niveaux de l’ère préindustrielle. A la demande des pays les plus vulnérables, les participants ont précisé que cet objectif pourrait être abaissé à 1,5°C dès la première révision devant intervenir en 2015.

Pour rester en deçà du plafond de 2°C, les émissions mondiales doivent être diminuées d’au moins 50 % d’ici à 2050. Compte tenu des programmes nationaux de réduction annoncés après la Conférence de Copenhague, il sera très difficile de parvenir à cet objectif sans consentir des efforts considérables après 2020. Au vu de ces programmes, l’AIE a émis de sérieux doutes quant à la faisabilité pratique d’une maîtrise des émissions à un niveau suffisant pour permettre d’atteindre cet objectif de 2°C 6 . Selon les estimations de Dellink et al. (2010), la baisse du PIB par rapport au scénario de référence BAU pourrait être de 0,3 % d’ici à 2020. Ce repli n’est certes pas négligeable, mais il doit être mis en regard du coût de l’inaction, qui pourrait se révéler nettement plus élevé sur le long terme. Le Brésil, qui affiche le programme le plus ambitieux, avec un coût de près de 2 % du PIB par rapport au scénario BAU, aura certainement besoin d’une aide internationale pour y parvenir.

La CdP-16 a également confirmé la mise en place d’un Fonds vert sur le climat (Green Climate Fund), tel qu’annoncé lors du sommet de Copenhague. Le fonds devrait aider les pays en développement à financer des projets de réduction des émissions et d’adaptation. L’objectif est de mobiliser 100 milliards de dollars par an d’ici à 2020. Cependant, aucun accord n’a été conclu sur la manière dont ces fonds doivent être collectés. De plus, les pays en développement jugent ce montant nettement insuffisant. Le Fonds devrait, selon les prévisions, jouer un rôle important en finançant des projets de réduction des émissions. Il pourrait devenir encore plus efficace en parvenant à associer également des financements privés.

Obstacles à la conclusion d’un accord sur le climat

Malgré la nécessité urgente d’une action, comme le préconisent l’OCDE, l’AIE et d’autres organisations internationales, les chances de se mettre d’accord sur un nouveau protocole concernant la réduction des émissions de GES restent minces.

Cela tient en fait à la complexité du problème. Toute décision concernant la limitation du réchauffement climatique pose, fondamentalement, la question de l’équité et de la redistribution du bien-être entre les générations actuelles et à court terme et les générations futures, mais aussi entre les pays industrialisés et d’autres en voie de développement. Ces décisions doivent être prises dans un contexte de grandes incertitudes concernant l’impact des émissions de carbone sur le système climatique et la possibilité d’un changement climatique catastrophique. Dans la présente section, nous essaierons de faire la part des choses sur toutes ces questions.

– Le prix à payer pour réduire les émissions se justifie-t-il?

Les politiques sur le changement climatique impliquent d’importants investissements auxquels doivent correspondre des avantages pour la société. Ce qui pose la question suivante : jusqu’à quel niveau les générations actuelles souhaitent-elles contribuer au bien-être des générations futures, qui, selon la plupart des prévisions, seront plus riches. L’une des composantes essentielles de cette analyse est ce que l’on appelle le « coût social du carbone » ou CSC, qui correspond à la valeur monétaire des dommages causés aux générations actuelles et futures par l’émission d’une tonne supplémentaire de carbone à une date donnée. Plus le CSC est élevé, plus les exigences réglementaires doivent être strictes. Par exemple, si le CSC est égal à 20 euros, il faut être prêt à payer jusqu’à 20 euros pour prévenir des dommages futurs.

La courbe CSC va probablement s’élever avec le temps car le coût marginal du dommage augmente aussi longtemps que la concentration atmosphérique de GES progresse et que l’objectif de stabilisation à long terme n’a pas été atteint. Le choix d’un objectif plus ambitieux fait donc évoluer à la hausse le prix (fictif) du carbone ainsi que la courbe CSC.

Dans une approche coûts-avantages, le CSC doit être comparé au coût marginal de réduction (CMR), soit le coût de réduction des émissions de carbone à hauteur d’une tonne. Un CMR inférieur au CSC signifie que les efforts consentis pour abaisser les émissions ne sont pas suffisants (…) L’augmentation du prix du carbone aboutit à des réductions d’émissions plus importantes. Il est par ailleurs probable que les progrès technologiques abaissent la courbe CMR, autorisant ainsi une diminution plus prononcée de ce même prix du carbone.

Dans certaines conditions, le CSC, le CMR et le prix du carbone s’égalisent. Si toutes les émissions sont couvertes par le mécanisme de négoce des permis d’émission (ETS), le prix du carbone doit être égal au CMR. Il sera, par ailleurs, égal au CSC en cas de choix politique optimal.

A l’évidence, les coûts de réduction ne sont pas égaux d’un secteur à l’autre (ou d’un pays à l’autre). Un système « cap-and-trade » dans lequel les secteurs aux coûts de réduction élevés achètent à d’autres des droits d’émission constitue un moyen efficace d’égaliser les coûts marginaux de réduction.

Le coût social du carbone (CSC) est une variable clé pour déterminer l’efficacité des politiques de réduction; aussi, les pouvoirs publics n’ont-ils pas ménagé leurs efforts pour essayer de le chiffrer. Le Rapport Stern parvient à une estimation relativement élevée du CSC, soit 85 dollars par tonne de CO27. Une étude récente de l’administration Obama estime, pour sa part, le CSC à 21,4dollar8. Ces différences qui, comme on le voit, sont considérables, ont un impact sur les politiques relatives à l’environnement.

Ces écarts peuvent être attribués à différents facteurs. Premièrement, le choix des paramètres des modèles permettant d’estimer le CSC est déterminant. Certains modèles sont assez optimistes quant aux dommages causés par les changements climatiques. Ainsi, les dommages calculés par le modèle DICE n’augmentent que légèrement avec la hausse de la température. Selon ses prévisions, pour que la production mondiale soit divisée par deux, il faudrait que la planète se réchauffe de 19°C, soit un niveau nettement supérieur aux fourchettes de températures normalement prises en compte dans les scénarios catastrophes.

Deuxièmement, le mode d’actualisation des dommages futurs est un élément décisif du débat sur le climat. Plus le taux d’actualisation est élevé, moins l’importance accordée aux dommages futurs liés aux changements climatiques est grande. Le Rapport Stern a retenu le taux d’actualisation social basé sur la formule de Ramsey : D = y+ n g
où d est le taux d’actualisation social, y le taux de préférence pure pour le présent, n l’élasticité de l’utilité marginale et g le taux de croissance de la consommation par tête. Le paramètre de préférence pure pour le présent est proche de zéro. Ce choix radical s’explique par le fait que l’on ne peut prétendre que l’utilité des générations actuelles est plus importante que celle des générations à naître. La raison pour laquelle le taux retenu n’est pas strictement égal à zéro est que Stern tient compte de la possibilité d’une disparition totale du genre humain. Certains économistes de l’environnement parmi les plus éminents comme les Américains Nordhaus et Weitzman privilégient l’utilisation d’un taux d’actualisation basé sur les taux de rentabilité du marché, censés indiquer de manière objective les préférences du public.9 Weitzman admet, cependant, qu’un taux d’actualisation égal à zéro pourrait être approprié pour compenser la sous-estimation des risques de catastrophes écologiques.

La troisième raison à l’origine de ces différences est qu’il est souvent impossible de monétiser les dommages occasionnés par le changement climatique. Il est par exemple difficile de calculer le coût associé à la disparition d’espèces menacées. Dans l’ensemble, le CSC est probablement sous-estimé dans nombre d’études.

L’application de l’analyse coûts-avantages à la question du changement climatique fait polémique. Nombreux sont ceux qui soutiennent que les politiques doivent être axées sur la réduction des risques en cas de scénario du pire et non sur la comparaison entre les coûts et les avantages les plus probables 10, ce qui relève du domaine des polices d’assurance. La question qu’il convient dès lors de se poser est la suivante : quel volume d’émissions sommes-nous prêts à tolérer pour réduire la probabilité d’un changement climatique catastrophique ? De ce point de vue, le Rapport Stern démontre que les émissions de GES doivent être stabilisées à 550 ppm eCO2. Un niveau qui reste cependant relativement dangereux dans la mesure où la probabilité d’une augmentation de la température de plus de 5°C est de 7 % et celle d’une élévation de 4°C, de24%. Qui doit payer pour réduire les émissions ?

Le principal problème est que la pollution ignore les frontières politiques. Certains pays ne supportent pas la totalité des répercussions de leurs émissions de GES et peuvent bénéficier des efforts de réduction consentis par d’autres. Ce problème n’est pas propre à l’environnement ; il s’applique à tous les biens publics à l’échelle mondiale. Dans la littérature, c’est ce que l’on désigne par la “tragédie des biens communs” 11 . L’un des moyens de surmonter ce problème réside dans la signature d’accords internationaux sur l’environnement. Il existe des centaines de conventions de ce type, dont la Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) est la plus connue.

Pour être stables, ces accords internationaux doivent s’auto-renforcer. Autrement dit, l’adhésion à un traité doit apporter un avantage à chaque pays par rapport à une situation de non-coopération. De plus, aucun pays signataire ne doit avoir d’incitation à renoncer à un accord international sur l’environnement et tous les signataires ne doivent en aucun cas avoir d’incitation à violer les termes dudit accord12 ; autrement dit, en profiter sans en payer le prix (free-ride) ou “tricher” sur les engagements pris13.

Pour analyser le fonctionnement d’un accord international sur l’environnement, il convient de commencer par déterminer le niveau de réduction (Aj) attendu dans chaque pays en l’absence de coopération14. Dans ce cas, le bénéfice net de chaque pays (NBj) peut s’exprimer comme suit : NBj = Bj(A) – C(Aj)
où Bj(A) et C(Aj) correspondent, respectivement, aux fonctions bénéfices et coûts et A au niveau de réduction globale. A noter que la fonction coûts dépend uniquement des efforts propres au pays (Aj) tandis que ce dernier bénéficie des efforts de réduction globale (A).

Le résultat social optimal est obtenu en maximisant la fonction bénéfice net global : NB = ␣ [Bj(A) –Cj (Aj) ]

Comme la réduction de la pollution est purement un bien public, la somme des bénéfices marginaux de réduction pour chaque pays devrait être égale aux bénéfices marginaux de réduction à l’échelle mondiale15. Pc =␣Bj' où Pc/N correspond au prix mondial du carbone.

Le résultat optimal pour chaque pays peut être obtenu en maximisant NBj, par l’égalisation entre les bénéfices marginaux et les coûts marginaux. Le coût marginal est, bien entendu, le coût (fictif) du carbone Pj. C’est ce que l’on appelle l’équilibre de Nash. Ce résultat n’est pas optimal car le niveau de réduction à l’échelle mondiale et les bénéfices nets pour la société sont bien inférieurs aux niveaux optimaux.

Nordhaus (2011) a calculé les équilibres de Nash pour 12 régions. Le prix optimal du carbone correspond au prix mondial moyen nécessaire pour maintenir la hausse de la température en dessous de 2°C. La différence notable existant entre les coûts sociaux et le prix optimal du carbone montre que les incitations à profiter sans participer à un accord sur le climat ou en trichant sont fortes.

Le résultat peut être amélioré en payant les pays présentant de faibles coûts de réduction marginale pour prendre des mesures de lutte contre la pollution. Le Protocole de Kyoto va précisément dans ce sens en permettant aux pays de l’Annexe 1 d’obtenir des « certificats de réduction des émissions » dans le cadre du Mécanisme du développement propre. Selon les études réalisées par Crampton et Soft (2010), le système « cap-and-trade » pourrait améliorer l’équilibre de Nash.

Il est à présent possible d’envisager des niveaux de réduction plus élevés pour les pays développés dans la mesure où ils peuvent atteindre l’objectif à des coûts inférieurs moyennant l’acquisition de certificats de réduction des émissions auprès des pays en développement. En revanche, les pays à faible niveau d’émission viseront une réduction moins importante pour ce qui les concerne afin d’optimiser les recettes obtenues grâce au système « cap-and-trade ».

C’est ce qu’illustre bien l’analyse coûts-avantages appliquée à l’accord de Copenhague par Nordhaus (2010). Tout d’abord, d’après le modèle de ce dernier, les coûts de réduction sont près de cinq fois plus élevés que les dommages occasionnés.

Selon Nordhaus, ce rapport s’inverse après 2055. La question qu’il pose est la suivante : peut-on demander aux générations actuelles de consentir des investissements aussi importants pour les générations futures, probablement plus riches? La deuxième question est celle de la polarisation entre gagnants et perdants. Le coût net pour les pays qui consentent les plus gros efforts de réduction des émissions (Etats-Unis, Chine et UE) est nettement supérieur aux dommages causés par leurs rejets. Il y aurait peut-être de bonnes raisons à faire supporter au monde développé une part plus importante des coûts dans la mesure où il est en grande partie responsable des émissions de GES. Cependant, l’inégalité en matière d’allocation des coûts renforce la tendance des pays à évoluer vers un équilibre de Nash non coopératif.

Les chances d’un Kyoto II restent minces

Il y a peu d’espoirs que l’on parvienne à un nouvel accord mondial sur le climat lors de la conférence de Durban. Tout ce que l’on peut en attendre c’est que les participants poursuivent leurs politiques nationales de réduction des GES et contribuent au Fonds mondial sur le climat destiné à aider les pays en développement à financer des projets de réduction des émissions et d’adaptation.

Le problème posé par une telle approche est que les engagements de réduction ne seront probablement pas suffisants pour ramener l’économie vers une stabilisation des GES à raison de 550 ppm eCO2. Les pays ont beau vouloir relever leurs cibles de réduction à l’approche de niveaux dangereux de concentration de GES, comme ces gaz restent longtemps dans l’atmosphère, il faudra du temps pour que la réduction des émissions ait un impact notable sur le niveau des GES. De plus, un renforcement significatif des politiques de réduction pourrait être plus coûteux qu’une transition en douceur vers une économie à faibles rejets de carbone.

La difficulté à parvenir à un nouvel accord tient peut- être aux fautes de conception du Protocole de Kyoto. A cet égard l’analyse des raisons pour lesquelles d’autres accords internationaux sur l’environnement fonctionnent bien pourrait permettre d’y voir plus clair. Le protocole de Montréal sur les substances appauvrissant la couche d’ozone est un bon exemple de traité fonctionnant bien16. L’objectif était de diviser par deux la production et la consommation de CFC par rapport aux niveaux de 1986. Le traité est entré en vigueur en 1989 avec 30 pays signataires (dont la Communauté européenne) qui représentaient en tout 83 % de la consommation mondiale.

Le Protocole a ensuite été révisé, l’objectif étant alors la suppression totale des substances contrôlées et ce dès 1996 et non en 1999, comme spécifié précédemment. Entre-temps, le nombre de pays signataires du Protocole de Montréal est passé à 196. Convaincus que les bénéfices l’emporteraient nettement sur les coûts, les Etats-Unis ont soutenu le Protocole de Montréal. Cependant, les bénéfices en découlant, à savoir notamment des décès et maladies liées au cancer ainsi évités, pourraient être nettement inférieurs en cas de mesures unilatérales prises par les pays industrialisés.

Le Protocole de Montréal diffère à maints égards du Protocole de Kyoto. Tout d’abord, les objectifs du premier sont permanents, ce qui offre plus de certitude aux investisseurs. En revanche, les obligations du second arrivent à expiration en 2012.

Deuxièmement, le Protocole de Montréal implique aussi des efforts de la part des pays en développement pour mettre un terme à la production de CFC. Des paiements de transfert ont été prévus par le biais du Fonds multilatéral pour faire en sorte que la situation des pays en développement n’empire pas. Dans le Protocole de Kyoto, les seuls pays auxquels des objectifs ont été fixés sont ceux de l’Annexe 1 (pays industrialisés). Les mécanismes destinés à associer les pays en développement, comme le MDP, ont en fait encouragé ces pays à réduire leurs propres efforts de réduction. Le Fonds vert sur le climat pourrait jouer un rôle similaire à celui du Fonds multilatéral dans le cadre d’un traité de remplacement du Protocole de Kyoto.

La principale différence entre les deux instruments est que le Protocole de Montréal dissuade la non-participation en limitant les transactions entre signataires et non-signataires. Ces restrictions interdisent les échanges portant sur des substances couvertes par le traité et les produits qui les contiennent. Grâce aux paiements de transfert, les pays sont encouragés à ne pas sortir du traité. Le Protocole de Kyoto en revanche ne dissuade pas les pays de profiter sans coopérer.

Les économistes ont exprimé des doutes quant à l’utilité des restrictions aux échanges concernant le changement climatique. Dans de nombreux cas, les sanctions commerciales pénalisent également les pays qui les imposent. De plus, l’application de sanctions commerciales non liées pourrait amener certains qui, autrement, ne seraient pas défavorables aux politiques sur le climat, à se braquer. Böhringer et Carbone (2011) ont analysé l’impact sur les échanges d’une taxe carbone aux frontières. Leur conclusion est que la taxe carbone permet de réduire efficacement la «fuite carbone » due à des politiques unilatérales de l’OCDE. Les auteurs mettent néanmoins en garde contre le fait que cette taxe qui pénalise les pays en développement pourrait être très préjudiciable dans le processus politique actuel.

Cramton et Stoft (2010a) soutiennent qu’au lieu des objectifs quantitatifs du Protocole de Kyoto, un objectif contraignant prix-carbone associé au Fonds sur le climat pourrait constituer une bonne solution pour un nouvel accord sur le climat17. Il est vrai qu’un objectif quantitatif à l’échelle mondiale peut facilement se traduire par un prix-cible mondial, dans la mesure où un prix fictif – à savoir le prix optimal du carbone – peut être associé à chaque objectif quantitatif. Le problème est que l’on passe difficilement d’un objectif quantitatif mondial à des objectifs individuels par pays. La règle pourrait être la suivante : chaque citoyen a droit à la même quantité d’émission de carbone. Cette solution est à l’évidence privilégiée par l’Inde, dont les rejets de CO2 par habitant sont parmi les plus faibles. Cependant, les pays développés pourraient s’y opposer, car ils devraient acquérir une grande quantité de permis d’émission auprès des pays en développement. De leur côté, les pays en développement sont hostiles à une répartition des permis sur la base des émissions historiques. Un prix-cible mondial permettrait d’éviter cet écueil, car le même objectif de prix serait fixé pour tous les pays.

D’un point de vue économique, un objectif de prix ou une écotaxe est préférable à un objectif quantitatif, conformément au principe selon lequel les particuliers comme les entreprises doivent payer l’intégralité de leurs coûts marginaux18. Les coûts économiques pour un pays sont minimes dans la mesure où les recettes fiscales peuvent servir à abaisser d’autres taxes, par exemple sur le travail et le capital. De plus, cela permet d’éviter dans une large mesure le débat sur la répartition. Dans le cadre du protocole de Kyoto, le droit de polluer revient à une attribution qui a même une valeur de marché. Par ailleurs, l’objectif de prix pourrait mieux être appliqué car il est plus facile de contrôler les prix que les émissions réelles. La performance peut être évaluée et récompensée en continu.

Le Fonds vert encouragera les pays en développement à faible émission de GES à s’associer à cette initiative. Ceux qui respecteront pleinement les conditions fixées et dont les rejets par habitant seront inférieurs à la moyenne mondiale auront droit à un encouragement financier de la part du Fonds tandis que ceux dont les émissions seront supérieures à la moyenne devront effectuer un paiement au profit de ce Fonds. Le montant à acquitter pourrait par exemple être fixé à 2 dollars par tonne. Les Etats-Unis, qui rejettent environ 20 tonnes de CO2 par habitant et par an, contre une moyenne mondiale de 5 tonnes, devraient débourser environ (20-5)*2 = 30 dollars par personne au profit du Fonds. L’Inde, en revanche, percevra (5-1)*2 = 8 dollars par personne. Si le prix mondial du carbone est fixé à 30 dollars la tonne, les versements par le Fonds vert vont largement compenser les coûts de réduction pour l’Inde liés au respect de la taxe carbone de 30 dollars 19 . En fait, l’ensemble du processus de négociation dépend de deux paramètres clés : le prix cible (environ 30 dollars) et les incitations versées par le Fonds vert (2 dollars dans l’exemple cité).

Chaque pays pourrait choisir de mettre en œuvre sa propre politique énergétique conformément aux taxes sur les prix à l’échelle mondiale, par le biais du système « cap-and-trade » ou des taxes carbone. Pour encourager les pays à fixer un plafond ou des taxes conformes au prix-cible, un mécanisme d’incitations en matière de fixation des prix (Pricing Incentives ou PI) pourrait être introduit, qui reverserait environ 10 % des recettes carbone excédentaires ou auquel les pays devraient payer 10 % du manque à gagner au titre de ces mêmes recettes carbone. Le PI pourrait être augmenté si les recettes mondiales s’avéraient trop faibles (et les rejets de carbone supérieurs à l’objectif) et vice versa. Des sanctions commerciales pourraient en renforcer l’application, mais eu égard à l’expérience du Protocole de Montréal, de telles mesures ne seraient pas nécessaires.

L’échec de trouver un successeur au Protocole de Kyoto pourrait également être dû au fait que les négociations actuelles sont trop ambitieuses. Le succès du Protocole de Montréal suggère qu'il pourrait être plus efficace de trouver un accord sur un nombre de gaz plus limité. Ceci suggère de terminer les négociations actuelles et d’essayer de conclure de traités plus limités pour les gaz, les secteurs et la R&D.

 NOTES

1. OCDE 2008
2. OCDE 2008
3. OCDE 2008
4. C’est pour cette raison que l’on parle également de système “cap-and-trade” (plafonnement des émissions et échange des droits d’émission).
5. Raymond Van der Putten, 2009.
6. AIE, 2010.
7. Stern (2006)
8. U.S. IAWG (2010).
9. Nordhaus, (2007) et Weitzman (2007).
10. Voir par exemple Weitzman (2009).
11. Voir Hardin (1968).
12. Finus (2004).
13. Cette obligation d’auto-renforcement des accords internationaux ne se limite pas à ceux relatifs à l’environnement. La zone euro en a donné récemment un bon exemple. Aux termes de la clause de non-sauvetage introduite dès le traité de Maastricht, les marchés financiers étaient censés imposer aux Etats leur discipline. Ce n’est plus le cas aujourd’hui depuis la suppression de facto de cette clause.
14. Crampton, Peter et Steven Stoft (2010b).
15. C’est ce que l’on appelle la condition de Samuelson (voir Samuelson, 1954).
16. Barrett, Scott (1999).
17. Dans le protocole de Montréal, il existe aussi un objectif quantitatif et un seul : zéro émission de CFC. Mais cet objectif était plus facile à atteindre en raison de l’existence d’alternatives bon marché et de paiements de transfert en faveur des pays en développement.
18. Stiglitz, 2006.
19. Cramton et Stoft (2010a).

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