Et si la Grèce sortait de la zone euro ?

par Yves Zlotowski, Economiste en Chef, et Jean-Louis Daudier, économiste chez Coface

Une sortie de la Grèce de la zone euro serait sans doute désastreuse pour l’ensemble de l’Union européenne. Mais ce scénario, longtemps tabou, ne peut être exclu. Cette probabilité reste inférieure à 50% mais doit être envisagée par les décideurs tant la crise économique et financière de la Grèce reste aiguë et les réformes nécessaires, ardues à mettre en œuvre.

Cet article essaie de tirer les leçons des expériences russe (1998) et argentine (2001/2002) pour établir les avantages et les inconvénients pour la Grèce d’une sortie de l’euro. Quel serait alors le risque de contagion aux pays de la périphérie et l’impact sur la zone euro ?

Au début de l’année 2012, la crise de la zone euro a connu une remarquable accalmie que traduit le tassement des spreads souverains. On peut mettre à l’actif des institutions européennes deux succès majeurs. Tout d’abord, la BCE, avec un apport massif de liquidité à 3 ans a permis d’éviter une crise bancaire. Mais elle réalise également une forme «souple» de répression financière.

Il s’agissait en effet d’inciter fortement les banques européennes à redevenir détentrices de la dette souveraine et le LTRO (1) rend ce placement rémunérateur. S’ajoute à cette mesure habile de politique monétaire, le PSI (pour Private sector involvement) lui-même, c'est-à-dire l’accord entre la Grèce et les créanciers privés finalisé au début du mois de mars 2012. Certes, cet accord pourrait se révéler insuffisant puisqu’il laisse la Grèce encore très endettée. Mais il a le mérite de montrer qu’une restructuration concertée est possible au sein de la zone euro. Ce n’est pas étonnant du point de vue de la structure du marché de la dette en zone euro : finalement, les Européens sont endettés auprès des Européens et cette imbrication facilite en théorie la coopération. Mais ce n’était pas gagné compte tenu du fait que l’idée même qu’un Etat-membre de la zone euro restructure sa dette était, il y a deux ans, au mieux un tabou, au pire une hérésie. Le temps que les acteurs privés réduisent leur exposition au risque grec, une restructuration d’une dette de marché a pu être réalisée sans choc majeur.

Il reste néanmoins un événement que les institutions européennes déclarent refuser d’envisager à ce stade : une sortie par la Grèce de la zone euro. Bien qu’elle soit susceptible d’apporter un rebond de croissance (a priori limité), une dévaluation externe ne résoudra pas les immenses problèmes structurels de la Grèce tant au plan du régime de croissance qu’à celui de la soutenabilité budgétaire. Et même si on l’estime potentiellement désastreuse pour l’ensemble de l’Union monétaire, une sortie de la Grèce est un scénario qu’il faut considérer.

La crise économique et financière de la Grèce n’est pas terminée

Les perspectives économiques de la Grèce sont en effet très sombres. 2012 sera la cinquième année de récession consécutive dans le pays. La banque centrale de Grèce prévoit une contraction de l’activité de 4,5% (la prévision est de – 6% pour Coface). Selon le scenario du FMI, la contraction cesserait en 2013. Non seulement cette prévision paraît-elle optimiste, mais la seule année 2012 sera douloureuse : toujours selon la banque centrale, l’emploi se contractera de 3% et le chômage devrait dépasser 19%. En outre le PSI, malgré son succès, n’empêche guère de maintenir le risque souverain à un niveau très élevé puisque la dette publique serait encore, à la sortie du processus, de 153% du PIB fin 2012. La contrainte externe continue à peser lourdement sur le pays : malgré la chute de la demande interne, le déficit courant ne s’ajuste que très lentement. Il a été encore supérieur à 9% du PIB en 2011 et il est prévu qu’il se maintienne à 7,5% en 2012, la dette externe totale ne parvenant pas à descendre sous la barre de 180% du PIB d’ici à 2016, ce toujours dans le scénario central du FMI.

Rappelons d’ailleurs que la question du désendettement grec ne concerne pas uniquement l’emprunteur souverain. Avec une dette externe de près de 60% du PIB, le secteur privé est également très endetté auprès des non-résidents. Même si les banques européennes ont réduit leur exposition au risque grec global (2) les entreprises grecques sont encore endettées auprès des banques européennes, soit à hauteur de 70 Mds de dollars (chiffres à fin septembre 2011). Selon les données de Credit Reform (3), qui compare les insolvabilités en Europe, le secteur privé grec est de très loin le plus affecté par les faillites en 2011. Celles-ci ont augmenté de 27%, une hausse très supérieure à celles enregistrées en Espagne (+19%) en Italie et au Portugal (17%), les quatre pays de l’UE les plus affectés.

Avec un endettement externe public et privé toujours substantiel, une sortie de la zone euro par la Grèce aboutirait à un défaut du souverain et des entités privées. Nous calculons qu’avec une dévaluation de 50% et un scénario de retour à une croissance assez rapide mais modeste, la dette publique cumulerait à 330% du PIB en 2014 ! Toutefois, avec un scénario sans dévaluation – c’est-à-dire dans lequel la Grèce reste dans l’Union monétaire – mais avec des hypothèses un peu plus pessimistes que celles données par le FMI (4), la dette publique plafonne à 160% du PIB. Ce qui signifie que sans dévaluation, même avec des efforts budgétaires raisonnables et une reprise limitée, le stock de dette public grec resterait très élevé et se situe dans une zone considérée comme dangereuse. La probabilité d’un défaut de la dette souveraine est très élevée quand le ratio dette / PIB dépasse 100%. Bref, en restant dans la zone euro, le risque est de voir se matérialiser un effacement de dette plus ample que celui permis par le PSI.

Là encore deux scénarii possibles : il peut être concerté avec les créanciers publics. Si toutefois l’acceptation par les créanciers d’une seconde restructuration tarde à se concrétiser, ce second «événement de crédit» pourrait, cette fois, relever d’une décision unilatérale.

Que rappellent les expériences argentine et russe ?

Revenons un instant sur les exemples des grandes crises financières émergentes qui ont marqué la fin des années 1990. Deux grands pays ont cumulé défaut souverain et dévaluation, la Russie en 1998 et l’Argentine fin 2001-début 2002. Or l’ancrage du rouble et le currency board (5) argentin étaient considérés comme les deux grandes conquêtes de la stabilisation macroéconomique de ces deux pays (principalement car ils avaient permis une réduction de l’inflation). De ce fait, les autorités ont longtemps considéré l’éventualité même d’une dévaluation comme une aberration.

Un des arguments forts en faveur du maintien de l’ancrage du rouble avant 1998 était qu’une dévaluation ne profiterait pas à la Russie qui est avant tout exportatrice d’hydrocarbures. La demande de matière première est inélastique aux taux de change et le prix est déterminé hors de Russie, sur les marchés internationaux. Dès lors, on estimait qu’une dévaluation n’aurait qu’un impact marginal sur les exportations(6). Ce raisonnement négligeait l’autre composante du compte courant, à savoir les importations.

(Comme le montrent les) données macro-financières pendant le choc de la crise financière puis immédiatement après : la reprise du PIB a été substantielle et s’est faite un an après le choc (en 2003 pour l’Argentine, en 1999 pour la Russie). On observe que parallèlement aux dévaluations, de respectivement de 40 et 60% – en considérant ici le taux de change réel effectif, sur un an pour l’Argentine ou sur deux ans pour la Russie (7) – la chute des importations de biens et services a été importante.

Sur deux années, les importations de biens et services ont reculé en volume respectivement de 30 et 60% pour la Russie et l’Argentine. Les dévaluations ont alors permis un phénomène de substitutions de la production nationale aux importations. Les produits importés sont en effet devenus moins compétitifs en prix. En Russie, l’ancrage nominal du rouble avait provoqué une appréciation réelle de la devise russe dont le résultat a été une éviction quasi totale des produits de consommation russe (certes peu compétitifs en qualité). La demande des consommateurs s’était massivement reportée sur les biens importés. Après août 1998, on a revu des produits alimentaires russes sur les étagères, qui étaient redevenus abordables.

Par la suite, l’Argentine et la Russie ont connu une forte croissance qui ne doit pas grand-chose à la dévaluation. En effet les deux pays ont bénéficié de la hausse des cours du pétrole (pour la Russie) et du soja (pour l’Argentine) qui ont permis de pérenniser le «coup de pouce» venant de la dévaluation. Il est bien clair qu’une dévaluation ne résoudra en rien les problèmes de croissance plus structurels (secteurs à faible valeur ajoutée) qui limitent le potentiel grec en matière d’activité. Elle aura enfin des conséquences négatives majeures. Outre la quasi-impossibilité de régler la dette en devise, une sortie de la zone euro entraînera de l’inflation importée, une fuite des dépôts et donc des faillites bancaires et un arrêt des financements extérieurs.

La sortie de la zone euro : un peu de croissance à court terme

L’agriculture continue à occuper une place non négligeable dans l’économie grecque ; elle représente 3% du PIB et emploie 12 à 14% de la population active. Les principales récoltes sont le tabac (premier producteur européen) et le coton (cinquième exportateur du monde). La Grèce dispose également d'un cheptel d'ovins important et d’une industrie de la pêche. Or depuis son adhésion à l’UE, le commerce agroalimentaire est devenu déficitaire. Le déficit est dû essentiellement au secteur de production animale qui n’a pu concurrencer les produits européens. Grâce à la diversification, l'industrie a remplacé l'agriculture comme seconde source de revenus après les services, comptant pour environ 20% du PIB. Les principaux secteurs sont l'électronique, le matériel de transport, la confection, la construction. La Grèce est le premier armateur mondial. Le secteur tertiaire représente près des trois-quarts du PIB et emploie les deux-tiers de la population active. Bref, au-delà du tourisme, le matériel de transport, la confection, l’électronique et surtout le secteur agroalimentaire pourraient profiter de la dévaluation. On attend que le consommateur grec se reporte sur la production agroalimentaire locale qui redeviendrait compétitive en prix à la faveur du choc de taux de change. Rappelons qu’en Argentine, la dévaluation a également créé des «opportunités» : après la sortie du currency board, on a vu fleurir les petites entreprises familiales dans la confection (vêtement, chaussure, maroquinerie) voire de petites industries légères. La dévaluation agit ainsi comme un appel d’air.

Toutefois, la dévaluation n’est pas la panacée et ne peut résoudre les défis structurels auxquels la Grèce fait face et qui sont d’ailleurs à la source de la crise financière. La Grèce partage avec la Russie de 1998 et l’Argentine de 2001 une défaillance majeure en matière de collecte fiscale (8), qui est d’ailleurs une des priorités de l’actuelle conditionnalité surveillée dans l’accord qui lie la Grèce et le FMI. Mais dévaluer ne revient pas forcément à renoncer à toute reforme. Dans le cas russe, l’administration de V. Poutine a engagé en 2001 une réforme fiscale qui a été à l’origine du rétablissement de la collecte. Rappelons que le renforcement des finances publiques russes observé de 2001 à 2008 ne s’explique pas uniquement par la remontée des prix du pétrole. Une réforme institutionnelle profonde – la refonte du code fiscal russe et le redressement de la collecte via des moyens administratifs renforcés – est à la source de la spectaculaire amélioration du risque souverain russe. Une sortie de la Grèce de la zone euro entraînera, nous l’avons dit, un défaut massif des résidents endettés en euros. Elle laisserait de facto le pays désendetté. La question de la collecte fiscale reste entière et elle est essentielle à la soutenabilité budgétaire à moyen terme.

Cette question met en jeu le rôle-même de l’Etat comme institution, capable d’imposer aux agents économiques une discipline et des règles du jeu. La dévaluation ne permet qu’un retour plus rapide à la croissance. A elle seule, elle ne déterminera en rien la volonté de réformer du gouvernement grec.

Le diptyque «défaut unilatéral/dévaluation» – dans un contexte d’institutions européennes très préoccupées par la discipline budgétaire – fait figure de «repas gratuit» et est susceptible de créer de l’aléa moral : si la dette n’est plus à rembourser et qu’on est sorti de la zone euro, est-il nécessaire de s’imposer une rigueur budgétaire pénible ?

A cette question légitime, on peut répondre qu’au sein de la zone euro, les institutions ont pendant de longues années tragiquement échoué à imposer la discipline en matière d’endettement, à la Grèce certes, mais également à une grande partie des pays-membres. On peut également argumenter qu’une restructuration de la dette et une dévaluation ne sont pas incompatibles avec des réformes structurelles douloureuses. En annulant la contrainte de remboursement et en permettant un peu de croissance, elles facilitent la mise en place de ces réformes et d’une certaine manière en allègent le coût. C’est exactement la logique des initiatives PPTE et IADM réservées aux pays pauvres très endettés.

La communauté internationale accorde un effacement de dette dans le cadre même d’une surveillance opérée par le FMI qui reste stricte sur la soutenabilité budgétaire future.

Bref, une sortie de la zone euro en elle-même peut être l’occasion d’un «électrochoc» positif (c'est-à-dire créant l’opportunité de lancer de vastes réformes structurelles) ou au contraire, elle peut être une manière d’échapper à la contrainte des réformes vécues comme imposées par la Troïka. Mais le risque en revanche est que le maintien de la Grèce dans la zone euro et les exigences en matière d’austérité soient tellement coûteuses au plan économique et social pour la société grecque que le rejet unilatéral de l’euro et de la conditionnalité aboutissent à un nouveau choc désordonné.

Risque politique, risque de contagion : quel scénario ?

Après une dévaluation, une dette en devise ne peut pas être payée de facto par les agents ayant des revenus en monnaie locale (9). Il est probable que, pour les résidents, cette dette sera convertie en monnaie locale. La question du non-transfert, c’est-à-dire la décision gouvernementale qui limité l’accès et/ou la sortie de devises pour les agents résidents, se pose. Verra-t-on, après une sortie de la zone euro, un contrôle des sorties de devise imposé par le gouvernement grec ?

La Russie en 1998 présente un cas de non-transfert. Le gouvernement russe, à l’annonce de la dévaluation et du défaut a émis un moratoire de trois mois sur la sorties de devises du pays. Cette décision a été prise sous la pression des banques. Celles-ci avaient des engagements massifs en dollars par le biais d’’opérations à terme (elles devaient livrer des dollars aux créanciers étrangers) et elles ont instrumentalisé le moratoire pour éviter de régler leurs engagements. En 2012, le non-transfert paraît peu efficace a priori dans une zone monétaire très intégrée aux plans financier et monétaire. Une interdiction de sortir des devises est en effet difficilement applicable dans la mesure où les agents engagés dans des transactions avec des non-résidents ont certainement un accès à l’euro, hors du territoire grec. Enfin, la notion même de non-transfert est évidemment peu compatible avec l’esprit des traités de l’Union européenne, le principe des traités instituant l’Union européenne étant la libre circulation des biens, des personnes et du capital. Il est toutefois intéressant de noter que la lettre des traités laisse quelques marges de manœuvre : les articles 119 et 120 du traité instituant la Communauté européenne, disposent que si un Etat-membre rencontre de graves difficultés de balance des paiements, la Commission peut recommander au Conseil l’octroi d’une assistance. Or si le Conseil n’octroie pas cette aide ou si son montant est insuffisant, la Commission peut autoriser le pays-membre à prendre «des mesures de sauvegarde». Selon l’article 120, ces mesures peuvent même être prises si, en cas de crise soudaine, le Conseil ne se décide pas immédiatement. Par la suite, le Conseil peut à tout moment décider, à la majorité qualifiée, la suspension ou la suppression de ces mesures. Bref des mesures de restrictions temporaires sont en théorie possibles. 

A ce stade, une sortie de la zone euro par la Grèce comporte deux options : elle pourrait être coopérative, c’est-à-dire opérée avec l’aide des institutions européennes et des pays-membres. Dans un tel cas de figure, le non-transfert paraît improbable. La convertibilité en euro de la nouvelle devise grecque sera très probablement assurée par la BCE. Mais une telle sortie «concertée» est un scénario à faible probabilité. Les pays-membres et les institutions européennes rejettent cette idée non seulement en raison du principe d’irréversibilité de l’intégrité de l’Union monétaire mais également en raison du risque de contagion. Après la Grèce hors de l’Euro, le Portugal, l’Espagne et l’Italie seront-ils tentés ? L’autre option – plus probable selon nous – est que le gouvernement grec décide de sortir de l’euro de manière unilatérale. L’austérité n’est plus légitime, la croissance ne redémarre pas et l’impact social des programmes est devenu intolérable. C’est donc de manière unilatérale que la Grèce risque de devoir sortir de la zone euro et, dans ce cas de figure, le risque de non-transfert est élevé.

Certes, dans les cas russe et argentin, malgré les restrictions mises en place, certaines entreprises, soucieuses de ne pas rompre des liens avec des fournisseurs essentiels à leur activité et, dans le cas où elles avaient accès aux devises, ont continué à payer leur dette. Gazprom, le géant gazier russe, est resté un exemple célèbre, au point que les agences de notations ont remis en cause la règle du cap souverain : il est devenu clair que certaines entreprises avaient le pouvoir et la volonté de contourner un non-transfert. On peut donc penser qu’un non-transfert n’entraînera pas le défaut de la quasi-totalité des entités endettées en euro. Néanmoins, dans le cas grec, le secteur privé pourrait «instrumentaliser» le non-transfert pour ne pas rembourser sa dette, à l’image des banques russes en 1998. Les entreprises peuvent parfois payer (elles pourraient, si elles le voulaient, avoir accès à des devises) mais ayant l’interdiction officielle de ne pas régler leurs dettes en devise, elles se placeront en défaut. Le non-transfert n’est pas forcément efficace dans un contexte d’intégration financière très approfondi mais, d’une certaine manière, il est peut être «utile» aux entreprises et aux banques.

Dans ce scénario de politique-fiction, dont la probabilité reste selon nous inférieure à 50% (10), la question de la contagion est la plus complexe à analyser. La sortie de la Grèce de l’euro pourrait à court terme provoquer une chute de l’euro et une remontée des spreads souverains de l’ensemble des pays-membres. Mais compte tenu de la taille relative limitée de l’économie grecque, ce choc devrait être de courte durée. La question posée est celle de l’intégrité de l’Union monétaire et de la tentation d’autres économies telles que le Portugal, l’Irlande voire l’Espagne de sortir de l’Union monétaire afin que leurs industries bénéficient de l’appel d’air que nous avons mis en avant.

Une telle éventualité est semble-t-il improbable et «inimaginable» compte tenu des risques financiers associés. Mais exactement comme la question de la restructuration de la dette grecque s’est posée à l’ensemble des souverains de la zone euro, la question de l’intégrité de l’Union monétaire doit être reposée et traitée. Les institutions et les Etats-membres doivent préparer dès aujourd’hui les réponses institutionnelles à une telle éventualité : quelles institutions et quelles règles seraient aujourd’hui en mesure d’expliciter que la Grèce est un cas exceptionnel dans l’Union monétaire ? C’est à cette question, essentielle pour son avenir, que l’Union européenne doit répondre aujourd’hui et regarder en face sa réalisation la plus impressionnante mais aujourd’hui la plus fragile : la monnaie unique.

NOTES

1. Pour Longer Term Refinancing Operations.
2. La réduction a été de 18% en valeur entre fin 2010 et septembre 2011 selon la Banque des Règlements Internationaux
3. Insolvencies in Europe, a survey by the Credit Reform Research Unit, 2011/12
4. Une croissance moyenne du PIB de 1% entre 2013 et 2020 contre 2,3% dans le scénario FMI et un excédent budgétaire primaire de 2% du PIB contre 4,1% selon le FMI. Le scenario de soutenabilité de la dette est présenté dans Greece : Request for Extended Arrangement Under the Extended Fund facility, March 9, 2012, IMF Country Report 12/57.
5. Le currency board (caisse d’émission, Cb) est un système dans lequel le taux change avec une devise de référence est une parité fixe et dont la base monétaire n’évolue qu’à proportion des entrées et sorties de capitaux. Il n’y a pas d’autres possibilités de création monétaire par le Cb autre que les interventions mécaniques du Cb sur le marché des changes qui réagit aux entrées et aux sorties de capitaux pour défendre la parité. Dans un tel système, le Cb a remplacé la banque centrale.
6. Le même raisonnement était fait pour l’Argentine dont les exportations sont traditionnellement dominées par les produits agricoles (50% des exportations en 2000).
7. En «peak to trough» le peso s'est déprécié de 73% par rapport au dollar entre décembre 2001 et octobre 2002. Pour le rouble, la dépréciation contre le dollar a été de 74% entre août 1998 et août 1999.
8. En matière d’impact net attendu, les mesures touchant aux recettes budgétaires représentent 80% de l’économie de déficit public attendue en 2012 et 3⁄4 des nouvelles mesures à appliquer.
9. En Argentine, le gouvernement a procédé à une conversion forcée des dépôts en devise en peso au nouveau taux de change (1 dollar pour 1,4 peso) alors que le currency board garantissait la parité du peso et du dollar. Cette mesure a fait partie d’une série de mesures restrictives limitant l’accès des résidents au dollar appelé «corralito».
10. Les experts de l’Economist Intelligence Unit estiment cette probabilité à 40%.