par Olivier Bizimana, économiste au Crédit Agricole
La crise financière et la récession économique ont fortement détérioré les perspectives à moyen terme des finances publiques en zone euro.
Les projections de stabilisation et de réduction de l’endettement public (niveau d’avant crise ou 60 % du PIB à moyen terme) montrent que le processus d’assainissement des finances publiques en zone euro sera très long et nécessitera des efforts extrêmement importants et durables.
Un scénario de réduction crédible et graduelle des déficits publics, de l’ordre de 1 % du PIB par an, montre que la plupart des pays réussiraient à stabiliser leur dette publique à partir de 2015. En revanche, pour certains pays comme la Grèce et l’Irlande, le maintien d’un tel effort sur longue période ne permettrait pas d’arrêter la spirale haussière de la dette à l’horizon 2020.
Dans nos projections, les finances publiques en zone euro devraient se détériorer très fortement en 2009 et 2010. Le déficit public de l’ensemble de la zone euro devrait s’établir à 6,7 % du PIB en 2009 (+4,7 points) et à 7,2 % du PIB en 2010. La dette publique devrait s’accroître de plus de 10 points en 2009 et 6 points en 2010, pour s’établir respectivement à 79 % et 85,6 % du PIB.
Quelles sont les dynamiques possibles de stabilisation des dettes publiques à moyen terme ?
Plusieurs scénarii d’ajustement des dettes publiques sont envisageables. A titre illustratif, nous avons simulé plusieurs évolutions possibles des dettes publiques afin de donner une indication sur l’ampleur des ajustements nécessaires à l’horizon 2015 et 2020 sous plusieurs hypothèses, en partant de la situation initiale de 2010 (les déficits publics 2010 étant déjà largement déterminés par les projets de budgets des différents Etats)1.
Scénario 1 : déficit primaire stabilisant la dette publique dès 2011.
Un premier scénario consiste à évaluer les niveaux des soldes primaires requis pour stabiliser les ratios de dettes publiques à leur niveau de sortie de crise (2010)2. Les estimations indiquent qu’il faudrait en moyenne un excédent primaire de l’ordre de 0,4 % du PIB en zone euro pour stabiliser la dette publique à son niveau de 2010. Le niveau requis peut paraître faible dans l’absolu, mais en réalité pour l’atteindre, les efforts budgétaires à mettre en œuvre sont très importants pour la plupart des pays, compte tenu du niveau de déficit primaire en 2010 (-3,7 % en moyenne dans la zone euro). Il faudrait donc une augmentation du solde primaire de plus de 4 points de PIB en un an. Pour certains pays, tel que l’Irlande, le solde primaire doit augmenter de plus de 10 points de PIB par rapport aux niveaux de 2010.
Scénario 2 : réduction rapide des ratios de dette publique
Le tableau ci-dessous présente deux scénarii de réduction des ratios de dettes publiques. L’un donne les soldes primaires permettant de ramener les ratios de dettes publiques à leurs niveaux de fin 2008 à l’horizon 2015. L’autre, moins contraignant, donne les niveaux des soldes primaires requis pour réduire les dettes publiques à 60 % du PIB à l’horizon 2020.
Pour l’ensemble de la zone euro, l’excédent primaire requis pour réduire le ratio de dette publique à son niveau de 2008 devrait s’élever à 3,6 % du PIB en 2015, soit un effort budgétaire de l’ordre de 7 points par rapport à 2010. Parmi les Etats membres, l’Irlande et l’Espagne devraient dégager les soldes primaires les plus élevés (respectivement +8 % du PIB et +6 % du PIB). L’effort budgétaire requis pour atteindre ce niveau de solde primaire en 2015 par rapport à la situation initiale (2010) est considérable, voire peu probable dans certains cas, en particulier pour l’Irlande (+19,4 points), l’Espagne (+13,5 points) et la Grèce (+12,3 points).
Dans le second scénario, les pays ayant initialement les ratios de dettes publiques les plus élevés devraient logiquement dégager les excédents les plus importants pour ramener leurs finances publiques dans les normes européennes à l’horizon 2020. Pour réussir à ramener leurs ratios de dettes publiques sous le seuil de 60 % du PIB à l’horizon 2020, la Grèce et l’Italie devraient ainsi maintenir en moyenne un excédent primaire de l’ordre de 7 % du PIB sur l’ensemble de la période. L’ampleur de l’effort budgétaire dépendant du niveau initial du solde primaire, l’Irlande et la Grèce, (respectivement -11,3 % et -6,6 % du PIB de déficits primaires en 2010), devraient les améliorer d’environ 14 points de PIB à l’horizon 2020, un effort qui semble insupportable.
Au total, les projections de stabilisation et de réduction de l’endettement public (niveau d’avant crise ou seuil des 60 % du PIB à moyen terme) indiquent que le processus d’assainissement des finances publiques en zone euro sera très long et nécessitera des efforts extrêmement importants et durables. Ceci impliquera certainement des baisses importantes des dépenses publiques et/ou des hausses d’impôts. Néanmoins, on peut imaginer des cibles de réduction d’endettements moins contraignants, en stabilisant les ratios à des niveaux plus élevés ce qui réduirait à proportion le degré d’effort requis. Il en effet très difficile de déterminer le taux d’endettement « limite » au-delà duquel les effets « boules de neige » s’enclenchent.
Comment rétablir les finances publiques ?
En l’absence d’efforts budgétaires plus ou moins importants selon les situations initiales des Etats, les dettes publiques vont donc continuer à augmenter. Dans ce contexte, quelles sont les trajectoires plausibles des finances publiques à moyen terme ?
Scénario 3 : efforts crédibles, volontaristes
Les graphiques ci-dessous présentent des trajectoires crédibles des dettes publiques, avec une réduction du déficit primaire de l’ordre de 1 point de PIB par an à partir de 20113.
Avec une telle trajectoire, le ratio de dette publique de l’ensemble de la zone euro atteindrait un pic en 2014 et se réduirait ensuite peu à peu. Parmi les grands pays, la dette publique se réduirait très rapidement en Italie (dès 2012) et en Allemagne (2013). Dans ce schéma, la dette publique continuerait à augmenter en Espagne et en Grèce jusqu’en 2017. En Irlande, le maintien d’un tel effort sur longue période ne permettrait pas d’arrêter la spirale haussière de la dette, qui continuerait à monter au-delà de 2020. L’amélioration régulière du solde primaire permettrait de ramener la dette publique sous les 60 % du PIB en Allemagne et aux Pays-Bas avant 2020. La France réussirait à stabiliser sa dette publique autour de 100 % du PIB à partir de 2015. Pour l’ensemble des pays de la zone euro, la dette publique s’établirait autour de 70 % du PIB à l’horizon 2020.
Même si ce dernier scénario apparaît comme étant le plus plausible, il reste extrêmement volontariste, puisqu’il suppose un effort marqué et continu de réduction des déficits structurels (de l’ordre de 0,7 point par an). Or, sur la période 2001-2007, l’effort moyen d’amélioration du solde structurel pour l’ensemble de la zone euro a été limité à 0,2 point de PIB par an.
En conclusion
- En l’absence de mesures d’assainissement, la tendance des finances publiques va devenir insoutenable dans plusieurs pays de la zone euro.
- La dégradation des soldes et des dettes publics est structurelle.
- L’arrêt des mesures de relance et la reprise de l’activité ne seront pas suffisants pour permettre un assainissement des finances publiques. Des mesures plus structurelles à court et moyen terme seront donc nécessaires (en particulier une réduction graduelle des dépenses totales et un arrêt des baisses d’impôt).
Vu le contexte de vieillissement démographique et son impact négatif sur les dépenses publiques et sur la croissance potentielle, des réformes structurelles plus larges (marché du travail, systèmes de santé, retraites, marché des biens) sont nécessaires pour assurer la soutenabilité des finances publiques à plus long terme.
NOTES
- Les simulations supposent que les mesures de soutien mises en œuvre depuis 2008 sont retirées progressivement à l’horizon 2011, et complètement en 2012. En outre, les projections incluent nos prévisions de croissance de PIB réel, d’inflation et de taux d’intérêt jusqu’en 2010. Au-delà, pour chaque pays, la croissance du PIB réel est fixée à 2 %, le taux d’inflation à 2 % et le taux d’intérêt à long terme à 4,5 %. Par ailleurs, les simulations ne tiennent pas compte des effets des finances publiques sur la croissance.
- Le solde primaire correspond à la différence entre les recettes et les dépenses (hors charges d'intérêts de la dette).
- Ce scénario retient les mêmes hypothèses de croissance, d’inflation et de taux que le scénario 1.