par Olivier Eluère et Werner Perdrizet, économistes au Crédit Agricole
Les programmes des deux principaux candidats à l’élection présidentielle française ont été présentés en janvier pour François Hollande et tout récemment pour Nicolas Sarkozy. Ils devraient a priori s’attaquer aux faiblesses structurelles de l’économie française, et, en premier lieu, la fragilité structurelle des PME et le faible niveau de compétitivité des produits français. Ces programmes n’y répondent que très partiellement et ne proposent pas de réforme structurelle majeure, du fait des contraintes budgétaires, qui sont très fortes, ou de la priorité donnée à d’autres choix. Par ailleurs, le bouclage budgétaire est a priori assuré dans les deux cas, mais suscite des questions, notamment sur les objectifs de dépenses.
– Deux contraintes majeures
Les programmes des principaux candidats doivent tenir compte du contexte économique et financier des cinq prochaines années et répondre aux deux défis majeurs auxquels fait face l’économie française à savoir: la forte dégradation des finances publiques et la faiblesse de sa croissance…
Une contrainte budgétaire massive
Les programmes doivent tenir compte d’une situation budgétaire très détériorée. Il est impératif de continuer à réduire les déficits publics et d’enrayer la hausse continue de la dette publique, compte tenu du son poids élevé (88% du PIB en 2012), des tensions toujours latentes sur les marchés des dettes souveraines en zone euro, de la perte du triple A par la France et des engagements récents en faveur d’une discipline budgétaire renforcée en zone euro. D’où la priorité absolue donnée à la réduction des déficits et l’engagement (de la part de M. Sarkozy comme de M. Hollande) d’atteindre l’équilibre des finances publiques, à l’horizon 2016 pour le premier et 2017 pour le second.
Cette contrainte budgétaire a un impact très fort sur le détail des programmes. Comme la croissance sera très faible au début du quinquennat et au mieux proche du potentiel ensuite, la réduction des déficits sera entièrement imputable à des efforts structurels. Toute nouvelle mesure de soutien devra donc être a priori compensée par des mesures d’économies encore plus importantes, afin de réduire chaque année le déficit structurel. Dans le programme Hollande, les hausses de prélèvements sont élevées, pour à la fois financer les hausses de dépenses et réduire les déficits ; dans le programme Sarkozy, les hausses de prélèvements sont un peu moins élevées, compensées en partie par des baisses de charges et l’effort sur les dépenses est plus marqué.
Une croissance durablement modérée
La seconde contrainte à laquelle se heurtent les programmes est précisément la faiblesse de la croissance française. La situation conjoncturelle actuelle reste très fragile dans l’ensemble de la zone euro et, en France, le PIB étant attendu en hausse quasi-nulle en 2012 (+0,3%) et en modeste reprise en 2013 (+1,2%).
Au-delà, on peut craindre, comme par le passé, que la reprise dépende avant tout d’une amélioration de l’environnement extra-européen : le manque de ressorts internes, traditionnels soutiens à la croissance en France et dans d’autres pays de la zone euro, est accentué par les plans de rigueur budgétaire. La faiblesse de la croissance française ne s’explique pas seulement par la crise de la dette souveraine, l’atonie de la conjoncture européenne et l’attentisme des entreprises. Elle tient aussi à une série de faiblesses structurelles ; d’où la nécessité de mettre en place des réformes de fond, à même de renforcer durablement la croissance potentielle. De telles réformes sont, toutefois, en général coûteuses à court terme en termes de croissance et d’emploi (effet « courbe en J ») donc difficiles à réaliser dans un contexte de basse conjoncture et d’absence de marge de manœuvre budgétaire. C’est la quadrature du cercle !
– Faiblesses structurelles
La France dispose d’un certain nombre de fondamentaux positifs : qualité des infrastructures de transport, logistique, télécommunication, santé, éducation ; qualité de la main d’œuvre et productivité horaire élevée ; entreprises performantes dans certains secteurs : aéronautique, ferroviaire, nucléaire, armement, agroalimentaire, luxe ; taux d’épargne des ménages élevé et endettement privé non excessif.
Mais, elle souffre aussi de plusieurs faiblesses structurelles : taux de prélèvements obligatoires très élevé (particulièrement en matière de cotisations sociales employeurs) ; poids des réglementations de l’État, notamment en matière de marché du travail ; poids des dépenses publiques le plus haut de la zone euro, 56,7% du PIB en 2010 ; taux d’emploi assez bas etc. Deux points faibles sont à retenir en priorité et devraient être au cœur des programmes électoraux : la fragilité des PME et le faible niveau de la compétitivité (prix et qualité) de la production française
Une fragilité structurelle des PME
Une des grandes faiblesses structurelles de la France est liée à la situation de ses PME. Elles sont très nombreuses, et de petite taille. Il n’y a pas suffisamment, comme en Allemagne, de PME puissantes, ayant une taille critique pour investir, innover et exporter. Par ailleurs, les PME françaises souffrent d’une insuffisance de fonds propres, d’une fiscalité et d’un coût du travail trop élevés. Il est donc nécessaire d’encourager une réduction des coûts, un renforcement des fonds propres et les regroupements d’entreprises. Un effort particulier est à déployer en faveur des ETI, entreprises de taille intermédiaires, à mi-chemin entre les PME et les grandes entreprises.
Une compétitivité insuffisante
L’autre principale faiblesse structurelle de l’économie française est son faible niveau de compétitivité, notamment vis-à-vis de l’Allemagne, notre premier partenaire commercial. La perte de compétitivité reste modérée au niveau des prix à l’exportation, mais est massive en terme de coûts de production et notamment de coûts salariaux unitaires : hausse annuelle de 2% depuis dix ans en France, contre 0,2% en Allemagne, avec à la fois des hausses de salaires par tête plus élevées et des gains de productivité insuffisants. Ceci entraine une compression des marges à l’exportation. La faiblesse des profits et des fonds propres pèse sur les dépenses d’investissement et de recherche-développement, ce qui fragilise notre compétitivité hors prix (qualité, contenu en innovation), critère de plus en plus essentiel dans les échanges mondiaux où la concurrence est vive. Ces performances médiocres alliées aux fragilités structurelles des PME expliquent en partie le nombre relativement restreint d’entreprises exportatrices et la position très négative de notre balance commerciale.
Un certain nombre de mesures ont été mises en place au cours des dernières années. On peut notamment citer :
- Des mesures de baisse de la fiscalité, notamment la suppression de la taxe professionnelle (remplacée par une contribution économique territoriale) et une réforme du crédit d’impôt recherche ;
- Des mesures de renforcement des fonds propres des PME et des ETI ;
- Les pôles de compétitivité et le « grand emprunt » de 35 Mds destiné à financer des investissements d’avenir dans la recherche-développement.
Ces axes devraient être poursuivis et intensifiés : allègements de charges, renforcement des PME, effort massif en faveur de la recherche développement et des secteurs identifiés comme les secteurs d’avenir : TIC (semi-conducteurs, logiciels, services télécom) ; transports (carburants de synthèse, voitures hybrides) ; énergie et environnement (solaire photovoltaïque, énergie éolienne, nucléaire, traitement des eaux) ; santé ; matériaux et chimie (matériaux nano-structurés, biotechnologies industrielles)…
– Les grands axes du programme Hollande
Parmi les soixante engagements présentés par F. Hollande, on peut discerner deux grands axes : d’une part, une progression importante des dépenses publiques, de 20 Mds à l’horizon 2017, en faveur notamment de l‘emploi ; d’autre part, une série de hausses de prélèvements, à hauteur de 45 Mds, destinés à financer les dépenses et à réduire les déficits
Hausse des dépenses publiques en faveur de l’emploi
Plusieurs mesures visent à stimuler l’emploi, via notamment la création de postes dans les administrations publiques
Coût budgétaire de ces mesures : 7 milliards, à l’horizon 2017. Ces mesures créeront des emplois et limiteront la remontée du chômage, mais ne créeront pas une dynamique favorable sur le marché de l’emploi : elles concernent essentiellement l’emploi dans la fonction publique ; la durée des contrats d’avenir sera d’au maximum cinq ans ; il n’y a pas d’allègement général des cotisations patronales, ni de mesures tendant à réduire les rigidités du marché du travail ; les hausses d’impôts et de charges sur les entreprises vont peser sur les créations d’emplois.
Parmi les autres dépenses prévues figurent principalement certaines mesures d’aide à l’industrie et aux PME et un aménagement à la réforme des retraites : les personnes de soixante ans qui auront cotisé la totalité de leurs annuités retrouveront le droit de partir à la retraite à taux plein à cet âge-là et non pas à soixante-deux ans (coût : 1 Md supplémentaire par an et 5 Mds en 2017).
Hausse des prélèvements sur les entreprises
Les prélèvements sur les entreprises vont être accrus assez fortement, via une réduction marquée des niches fiscales (17 Mds) et une hausse des charges sociales (6 Mds).
En sens inverse, certaines mesures favoriseront les entreprises et spécialement les PME : baisse du taux de l’IS de 33% à 30% pour les PME (mais hausse à 35% pour les grandes entreprises) ; création d'un « livret d'épargne industrie », via un doublement du plafond du livret développement durable, et dont le produit sera dédié au financement des PME et des entreprises innovantes.
Mais, au total, l’ensemble de ces mesures est clairement négatif pour les finances des entreprises. Les hausses de prélèvements (23 milliards par an) réduiraient sur une année (toutes choses égales par ailleurs) les profits non distribués de 15%.nCeci devrait peser sur les créations d’emploi et se traduirait surtout par une baisse des dépensesdd’investissement, alors que il semble indispensable d’encourager la reprise de l’investissement et l’amélioration de la compétitivité hors prix.
Hausse des prélèvements sur les hauts revenus et les revenus du capital
Une série de hausse de prélèvements est également prévue pour les ménages, à travers la suppression de 11,8 milliards de niches fiscales, notamment sur les ménages les plus aisés et les revenus de l’épargne.
Il n’y pas de réforme fiscale majeure, mais une série d’ajustements. Une fusion de l’IR et de la CSG est évoquée, mais seulement à terme. Ces dispositions ciblent en priorité les revenus élevés et les revenus du capital. Il n’y pas de hausse générale de l’IR, de la CSG ou de la TVA.
L’effet négatif de ces mesures sur la consommation sera donc, en partie, amorti par une baisse du taux d’épargne. Les revenus modestes et moyens seront a priori peu touchés. Ils le seront toutefois par d’autres mesures : hausse des cotisations retraite de 0,1% chaque année, soit +0,5% en 2017 (gain 2,3 Mds en 2017), permettant de financer la mesure sur les retraites; fin des exonérations sur les heures supplémentaires pour les salariés4(,5.gain 2 Mds). Au total, la hausse des prélèvements sur les ménages atteindrait environ 13 milliards par an. Ceci réduirait sur une année (toutes choses égales par ailleurs) les revenus des ménages de 1% et les dépenses de consommation de 0,5 à 0,6% environ.
Les grands axes du programme Sarkozy
A la différence de F. Hollande, N. Sarkozy n’a pas présenté initialement un programme complet, mais a annoncé par étapes une série de mesures. Un axe principal se dégage, la priorité à la compétitivité et à l’emploi. Il est notamment permis par les baisses de charges sur les entreprises, d’environ 20 milliards. Par ailleurs, et, au regard des éléments annoncés, l’effort structurel net sur les recettes est assez limité, les mesures de rigueur et de soutien se compensant en partie. Les hausses de prélèvements sur les ménages et les entreprises atteindraient 40 milliards.
Priorité à la compétitivité et à l’emploi
– « TVA sociale » : cette mesure a été récemment adoptée, mais ne sera applicable qu’en octobre 2012 et figure donc comme un des grands axes du programme de N. Sarkozy. Son principe est le suivant. Les cotisations patronales des entreprises sont réduites à hauteur de 13,2 milliards (baisse des charges, notamment sur les salaires compris entre 1,6 et 2,1 SMIC). Pour financer cette mesure, le taux principal de TVA est porté de 19,6 à 21,2% (gain : 10,6 Mds) et la CSG sur les revenus du patrimoine est relevée de 2 points (gain : 2,6 Mds). L’enjeu est double : d’une part, alléger les charges salariales pour améliorer la santé financière des entreprises ; d’autre part, améliorer la compétitivité des produits français : si la baisse des charges est répercutée sur les prix, ces produits deviennent plus compétitifs que leurs homologues étrangers.
L’impact attendu de cette mesure est difficile à estimer car il dépend du comportement des entreprises. Il sera sans doute assez net dans les secteurs exposés à la concurrence étrangère et très faible dans les autres. La hausse de la TVA devrait se traduire par une légère remontée de l’inflation, de l’ordre de 0,5% sur un an. Dans le même temps, la TVA sociale permet un surcroît de compétitivité sur les marchés étrangers et le marché domestique, qui sera toutefois limité (les effets qualité sont déterminants pour les produits « haut de gamme » et les écarts de compétitivité sont trop élevés par rapport à certains pays émergents pour les produits « bas de gamme »). D’où au total, un impact faiblement positif sur la croissance et l’emploi (hausses d’emploi estimées à 100 000 sur trois ans par le gouvernement et à au mieux 50 000 sur cinq ans par certains instituts).
– Accords compétitivité-emploi : possibilité de moduler (pendant une durée fixée à l’avance) le temps de travail et les salaires pour mieux coller aux fluctuations de l’activité :
- En cas de baisse d’activité, la réduction du temps de travail (et des salaires par tête) permet de préserver l’emploi et de maintenir les profits unitaires au même niveau ;
- En cas de hausse d’activité, l’accroissement du temps de travail (et le maintien des salaires par tête) permet, avec un emploi inchangé, de répondre à la demande et d’accroître les profits unitaires et la compétitivité.
Ce dispositif permet d’être plus flexible, de mieux gérer les fluctuations cycliques et de préserver l’emploi. Mais ce type d’accord doit être a priori temporaire et nécessite un bon dialogue social, ce qui est le cas en Allemagne où cette formule s’applique déjà avec un certain succès
– Formation des demandeurs d’emploi : Transfert des fonds de la formation professionnelle (30 Mds) au profit de la formation des demandeurs d’emploi.
– Exonération de charges pour les entreprises : en cas d’embauche d’un chômeur de plus de cinquante-cinq ans. Coût : 1,7 Md à l’horizon 2017.
Hausse des prélèvements sur les entreprises
• Impôt minimum sur les profits : cet impôt vise à taxer les entreprises qui affichent des pertes en France et des bénéfices importants ailleurs. Il concerne surtout les grandes entreprises, dont le marché est mondial. Mais cet impôt entraine un risque de double imposition (des résultats à l’étranger) et de renégociation des conventions fiscales européennes. Provisoirement, serait instituée une taxe sur le chiffre d’affaires mondial. Gain : 2 à 3 Mds
Hausse des prélèvements sur les ménages
• Il faut également prendre en compte une montée en puissance des mesures décidées en 2010- 2011 (notamment suppressions de niches fiscales pour les entreprises et les ménages). Gain : 15 Mds environ.
Les ménages bénéficieraient par ailleurs de plusieurs mesures d’allègement fiscal, notamment une réduction des cotisations sociales des salariés pour les salaires entre 1 et 1,3 SMIC (7 millions de salariés). À 1 SMIC, le gain serait de 840 € par an (baisse d’environ un tiers des cotisations salariales). La mesure s’annule au niveau de 1,3 SMIC. Coût : 4 Mds €.La baisse des cotisations salariés et la suppression de la prime pour l‘emploi s’équilibrent à peu près. Mais ce redéploiement favoriserait les bas salaires, la PPE touchant un public plus large et moins homogène. Par ailleurs, est prévue une réduction de moitié des droits de mutation.
Les revenus de l’épargne sont, comme dans le programme de F. Hollande, visés par les mesures de rigueur budgétaire. Rappelons par ailleurs que le prélèvement forfaitaire libératoire sur les dividendes et les intérêts est passé (dans la LDF 2012) de 19% à respectivement 21% et 24% (ceci ne concerne pas l’assurance-vie en euros, le PEA et les plus-values immobilières). Les revenus de l’épargne sont donc durement touchés. Ainsi, lesl prélèvements sur les intérêts passeraient à 24+15,5 = 39,5%. Ces mesures affecteront notamment les actions et OPCVM, donc le financement des entreprises, et vont renforcer les arbitrages en faveur des placements non (ou peu) fiscalisés : Livre A, LDD, assurance-vie.
Bouclage budgétaire
– Programme Hollande
Le chiffrage budgétaire présenté dans le programme de F. Hollande est globalement cohérent au regard des hypothèses de croissance retenues, des mesures fiscales annoncées et de la prévision d’une croissance des dépenses publiques de 1% par an environ en volume (…)
Elles seraient plus modérées ensuite, pour atteindre environ 45 milliards à l’horizon 2017. Les dépenses publiques croîtraient moins vite que la croissance potentielle (1% en volume, contre 1,8%). Le déficit structurel se réduirait ainsi peu à peu.
Un point pose néanmoins problème. Comment concilier 20 Mds de dépenses nouvelles et une hausse des dépenses publiques de 1% par an en volume ? Cette hausse de 1% en volume suppose, en effet, (compte tenu de la progression des dépenses de sécurité sociale et notamment d’une hausse évaluée à 3% par an des dépenses de santé) une stagnation en volume des dépenses de l’État et une baisse en volume (d’au moins 1,5%) hors charge de la dette et pensions des fonctionnaires. Des redéploiements ou baisses de dépenses seront donc nécessaires, face aux nouvelles dépenses annoncées.
– Programme Sarkozy
L’équilibre est atteint dès 2016. La croissance des dépenses publiques sera nettement plus faible que dans l’autre programme, 0,4% par an en volume. Cet objectif devrait être respecté, les mesures de hausse de dépenses publiques étant peu nombreuses. Mais il suppose une baisse significative des dépenses de l’État hors charge de la dette et pensions des fonctionnaires. L’objectif d’équilibre des comptes publics à l’horizon 2016 suppose un redressement marque et continu du solde structurel, de -1,9% du PIB en 2012 à +2,3% en 2016. La quasi-stagnation des dépenses contribuera pour une bonne part (75%) à cet effort structurel. Le reste devra être apporte par des hausses d’impôts et de charges. Or, en net, les hausses de prélèvements sont assez limitées. Le bouclage est a priori assuré, mais d’autres mesures, par exemple de nouvelles annulations de niches fiscales, pourront s’avérer nécessaires pour parvenir à l’objectif d’équilibre des comptes publics en 2016.
Synthèse
Les programmes ne répondent que très partiellement aux enjeux majeurs en terme de compétitivité, d’emploi et de situation des PME. Ces thèmes n’apparaissent pas suffisamment dans le programme Hollande (en dehors de quelques mesures en faveur des PME). De plus, leur effet risque d’être en bonne partie compensé par la série de hausses de prélèvements sur les entreprises. Ces enjeux figurent plus clairement au cœur du programme Sarkozy. Mais les mesures proposées (baisses de charges et mesures de flexibilisation) sont assez peu nombreuses et compensées en partie par des hausses de taxes. Leur impact net risque donc d’être assez modéré.
La croissance potentielle ne devrait donc guère être renforcée par ces programmes. Par ailleurs, les mesures de resserrement budgétaire vont peser sur la demande intérieure. Pour les ménages, l’effet restera assez modéré dans les deux cas : effort structurel net relativement limité sur les recettes dans le programme Sarkozy ; hausses d’impôts concernant surtout les hauts revenus et les revenus du capital dans le programme Hollande, et compensées en partie par les mesures en faveur de l’emploi.
En revanche, principalement dans le programme Hollande, les dépenses des entreprises (investissements, stocks) risquent d’être affectées par les hausses de prélèvements, ce qui compromettra le respect des objectifs de croissance et de réduction des déficits.
Compte tenu de l’état des finances publiques et de l’importance des enjeux, une piste devrait être davantage creusée : une réduction plus nette des dépenses publiques, dont le poids dans le PIB, 54% en moyenne en 2005-2010, est le plus haut au sein de la zone euro, alors qu’il n’est que de 46% en Allemagne. Des marges d’économie importantes existent donc. De plus, l’impact récessif d’une baisse des dépenses est en général moins fort que celui d’une hausse des impôts. Ceci pourrait permettre des réductions de charges ou des mesures de soutien plus ambitieuses vers la recherche développement et les secteurs d’avenir.