Royaume-Uni : ambition à la limite du réalisme

par Slavena Nazarova, Economiste au Crédit Agricole

• Le 17 janvier dernier, la Première ministre britannique, Theresa May, a exposé les grandes lignes du plan de son gouvernement pour le Brexit, sans entrer dans le détail de sa stratégie de négociation. En ligne avec ses annonces précédentes, le Royaume-Uni souhaite quitter le marché unique et, en partie, l’union douanière. Il va chercher à parvenir à un accord de libre-échange (ALE) « audacieux et ambitieux » avec l’Union européenne (UE) et à mettre en place ses propres accords commerciaux avec les pays tiers. Theresa May a également promis un vote du Parlement sur l’accord final avec l’UE.

• A de nombreux égards Theresa May souhaite « faire son marché » en cherchant à ne retenir que les avantages d’un accès le plus complet que possible au marché unique sans les inconvénients inhérents à une participation à celui-ci, une attitude qui sera probablement rejetée par l’UE-27. Le ton de son discours n’était pas particulièrement conciliant: pour les dissuader d’adopter une approche « punitive » lors des négociations, Theresa May a explicitement menacé les Européens d’abaisser l’impôt sur les sociétés et de mettre en place un environnement fiscal compétitif.

• Nous pensons qu’au final le Royaume-Uni parviendra à obtenir un accès partiel au marché unique, avec un libre échange dans la plupart des secteurs des biens, mais excluant les services. Nous nous attendons notamment à ce que le secteur financier perde son « passeport européen » à la fin de la période de négociation de deux ans prévue par l’Article 50.

• L’élaboration d’accords de transition sera l’élément clé de ces négociations. Nous pensons que le secteur financier pourrait réussir à conserver un accès partiel au marché unique pour certaines activités pendant la période de transition, grâce à des reconnais- sances d’équivalence réglementaire.

Le plan du gouvernement britannique : vœux pieux et poursuite du « picorage »

La Première ministre britannique, Theresa May, a clarifié les grands objectifs du gouvernement concernant le Brexit et la méthode qu’elle compte employer pour y parvenir, tout en s’abstenant bien évidemment de livrer les détails de sa stratégie de négociation. Theresa May a énoncé douze souhaits qui « découlent d’un objectif central : mettre sur pied un partenariat nouveau, positif et constructif entre la Grande-Bretagne et l’Union européenne ». Le discours de Theresa May n’a toutefois pas réservé de grande surprise et des incertitudes demeurent quant à certains éléments- clés de la stratégie de son gouvernement.

– Le contrôle de l’immigration rend impossible l’appartenance au marché unique

Les « lignes rouges » annoncées depuis le référendum par Theresa May (contrôle de l’immigration en provenance de l’UE et indépendance de la Cour européenne de justice) ont été réaffirmées. Le Royaume-Uni ne cherchera donc pas à rester membre du marché unique, puisque cela serait incompatible avec les quatre libertés fondamentales (libre circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes). Un scénario à la norvégienne (adhésion à l’EEE – Espace économique européen) est donc exclu sous le gouvernement actuel.

– L’ambition de bâtir « une Grande-Bretagne réellement globale» conduit à un rejet de l’adhésion à l’union douanière

La Première ministre vise explicitement à éviter les éléments de l’union douanière qui l’empêcheraient de négocier ses propres accords commerciaux avec les pays tiers à l’UE, notamment la politique commerciale commune et le tarif extérieur commun. Pour cela, le Royaume-Uni devra très probablement quitter l’union douanière de l’UE. Theresa May souhaite en revanche continuer le libre-échange avec l’UE et affiche l’ambition de négocier « un accord douanier complètement nouveau » avec l’UE, qui serait « aussi dépourvu de frictions que possible ». La forme exacte de ce nouveau partenariat douanier reste à définir. La Première ministre a suggéré un statut de membre associé à l’union douanière de l’UE ou la signature de certains éléments de celle-ci. Cette stratégie pourrait être interprétée comme un « picorage sélectif » et serait donc difficile à faire accepter par l’UE.

– Un engagement clair pour négocier un accord de libre-échange (ALE)

Le gouvernement britannique est déterminé à négocier « un nouvel accord de libre-échange complet, audacieux et ambitieux » avec l’UE, avec pour objectif de conserver les « échanges de biens et de services les plus libres possible » avec l’UE. Il ne sera pas indispensable de repartir de zéro selon la Première ministre, qui souhaite conserver certaines dispositions du marché unique actuel dans certains secteurs tels que l’industrie automobile ou les services financiers.

– Un chemin « ordonné et sans heurt » vers un ‘hard Brexit’

Concernant le calendrier des négociations, l’objectif de Theresa May est de trouver un accord sur « le partenariat futur avant la fin des deux ans prévus par l’article 50 ». Elle a également proposé « une mise en œuvre en plusieurs phases », ce qui suppose des « accords intérimaires » dans les différents secteurs ou sur les différents sujets (tels que les contrôles migratoires, le futur cadre réglementaire et juridique des services financiers, etc.). Theresa May a clairement affirmé qu’elle voulait éviter une sortie désordonnée et appelait de ses vœux un Brexit ordonné et sans heurt.

– De nombreuses questions restent sans réponse à ce stade

À en juger par l’appréciation de la livre sterling, le discours de Theresa May a été bien accueilli par les marchés. Ses principales qualités ont été de clarifier les objectifs du gouvernement et de montrer la ferme volonté du gouvernement britannique de maintenir le libre-échange avec l’UE – ce qui est clairement favorable pour les entreprises. Ce discours n’a par contre pas permis de lever les incertitudes concernant les questions les plus compliquées et les plus délicates, telles que le futur du « passeport européen » des établissements financiers de la City de Londres ou la manière de répondre au souhait de l’Écosse de continuer à faire partie du marché unique.

Alors que la Première ministre excluait l’idée d’un «statut de transition permanent», elle n’a pas donné d’indication sur la durée de la période de transition, ni parlé de la nature du statut du Royaume-Uni vis-à-vis de l’UE pendant cette période. La poursuite du libre-échange avec l’UE est une priorité pour Theresa May, mais elle sera sujette à négociation et dépendra de la volonté de l’UE-27 de l’accorder. Pour décourager une approche « punitive » des négociations de la part de l’UE-27, Theresa May a explicitement menacé d’utiliser les possibilités de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) pour mettre en place un régime fiscal compétitif.

– Pas de traitement de faveur pour l’Ecosse

La volonté de Theresa May de quitter le marché unique est contraire au souhait du gouvernement écossais de rester dans l’UE1. Theresa May veut mettre en place un Brexit qui donne satisfaction à l’ensemble du Royaume-Uni, mais elle n’a pas dit comment elle pensait répondre au souhait des Écossais. Elle s’est montrée plus explicite concernant sa position sur l’Irlande de Nord en annonçant que la «la zone de circulation commune » avec la République d’Irlande serait maintenue. Il reste néanmoins à voir comment cela s’articulerait avec les contrôles des flux migratoires en provenance de l’UE.

– Un bon accord pour le Royaume-Uni ou pas d’accord du tout

Theresa May a annoncé que l’accord final avec l’UE serait soumis à l’approbation de chacune des chambres du Parlement, sans toutefois expliquer ce qui se passerait si cet accord n’était pas approuvé. En effet, en cas de « mauvais accord » pour le Royaume-Uni, il n’y aura pas de possibilité de revenir sur le Brexit ou de renégocier ses conditions (à moins qu’une extension des négociations ne soit votée à l’unanimité par le Conseil européen, une option que Theresa May semble vouloir éviter). Le Parlement serait confronté à une situation où il devrait choisir entre un accord insatisfaisant pour le Royaume-Uni ou l’absence d’accord. La Première ministre a clairement fait savoir que «pour la Grande- Bretagne, une absence d’accord était préférable à un mauvais accord », ce qui montre qu’elle est prête à envisager le scénario « OMC » dans lequel le Royaume-Uni et l’UE devront faire face à des barrières tarifaires freinant le commerce.

– Une liste de souhaits maximaliste qui pourrait se révéler irréaliste

Pour résumer, le discours de Theresa May a eu le mérite d’apporter des éclairages sur le type de partenariat qu’elle souhaite avec l’UE et d’exclure explicitement une participation à l’EEE. Le plan nous semble toutefois trop ambitieux : la liste des souhaits, maximaliste, pourrait se révéler irréaliste. Négocier la sortie de l’UE, l’accord de libre- échange et les accords de transition est une tâche titanesque qui a de fortes chances de ne pas aboutir dans le délai de deux ans souhaité par Theresa May. Le discours de la Première ministre n’a donc pas permis de réduire l’incertitude sur la capacité du gouvernement britannique à atteindre ses objectifs d’ici la fin des négociations. De plus, le ton du discours n’était pas particulièrement conciliant, Theresa May ayant évoqué des représailles si l’accord n’était pas satisfaisant pour le Royaume-Uni. Aussi nous estimons que le « scénario OMC » (le plus défavorable), bien qu’il ne soit pas notre scénario central, a vu sa probabilité se renforcer.

Et maintenant ? Des retards sont toujours possibles

– Vers une implication plus grande du parlement britannique dans le processus de sortie

Nous nous attendons à ce que l’article 50 du Traité de l’Union européenne (TUE) soit activé à la fin du premier trimestre 2017, comme promis par Theresa May. Il reste toutefois des obstacles potentiels à ce calendrier. Premièrement, le gouvernement est confronté à plusieurs litiges en cours, parmi lesquels le plus important concerne le jugement (imminent) de la Cour suprême sur la nécessité, ou non, d’un vote du Parlement sur le déclenchement de la procédure de sortie (et, le cas échéant, sur les modalités de ce vote).

La plupart des observateurs s’attendent à ce que la Cour suprême soutienne la décision de la Haute Cour de novembre 2016 et annonce que le Parlement devra être consulté avant que le gouvernement ne déclenche l’article 50. La Cour suprême devrait également dire si les Parlements régionaux auraient leur mot à dire dans le déroulement du Brexit, auquel cas le risque de blocage serait élevé.

Si, comme attendu, la Cour suprême se prononce contre le gouvernement, un projet de loi devra être débattu et soumis à l’approbation par le Parlement. Nous pensons que la Chambre des communes l’adopterait relativement vite2. Le Parlement pourrait toutefois exiger davantage de détails de la part du gouvernement sur sa stratégie ou imposer des conditions au plan de Theresa May. Bien qu’un blocage durable du Brexit devrait être évité, le processus parlementaire pourrait provoquer un retard dans le déclenchement de l’article 50.

– Le risque d’élections anticipées demeure

A contrario, si le Parlement n’approuve pas le projet assez rapidement ou l’assortit d’un nombre de conditions inacceptables pour le gouvernement, la Première ministre pourrait être tentée de convoquer des élections anticipées avant le début des négociations. Un tel scénario, peu probable mais néanmoins pas impossible, aurait le mérite d’éviter la tenue d’élections pendant les négociations et renforcerait probablement la légitimité de Theresa May pour mettre en œuvre sa stratégie de sortie. En effet, les sondages suggèrent que si des élections anticipées avaient lieu, elles déboucheraient sur un renforcement de la majorité conservatrice. Selon le dernier sondage de YouGov, effectué après le discours de Theresa May, le Labour ne recueille que 25% des intentions de vote, loin derrière le Parti conservateur qui en obtient 42%. Par ailleurs, les sondages montrent qu’une majorité des Britanniques est favorable au type de Brexit que Theresa May cherche à mettre en œuvre.

Pour pouvoir provoquer des élections anticipées, Theresa May devra composer avec la loi FTPA (Fixed Term Parliament Act)3, ce qui ne nous paraît pas insurmontable. Si des élections anticipées avaient lieu avant juin 2017, le gouvernement resterait en mesure de quitter l’UE avant les prochaines élections européennes, prévues en juin 2019. Enfin, un vote du Parlement sur l’accord final laisserait planer la possibilité d’une défaite du gouvernement début 2019, ce qui risque de provoquer aussi des élections anticipées.

Notre scénario : des négociations difficiles débouchant sur un accès partiel au marché unique

– La probabilité du « scénario ALE » et celle du « scénario OMC » se sont renforcées

Le discours de Theresa May a clairement montré que le gouvernement britannique était résolu à négocier un accord sur mesure avec l’UE, dans lequel le Royaume-Uni ne serait plus membre du marché unique mais aurait un accès partiel à celui- ci via un ALE4. Dans le même temps, la probabilité d’une application de la solution par défaut – le « scénario OMC » – s’est également renforcée, non seulement parce que le calendrier est très serré et que les positions du Royaume-Uni et de l’UE sont très éloignées et seront difficiles à réconcilier, mais également en raison de la volonté explicite de la Première ministre d’adopter les règles de l’OMC si elle n’obtient pas un bon accord avec l’UE.

En conséquence, le discours de Theresa May a renforcé à la fois le « scénario ALE » mais aussi le « scénario OMC », aux dépens du scénario d’une adhésion à l’EEE. Nous continuons à penser que le scénario le plus défavorable – celui de l’OMC – sera évité, le Royaume-Uni et l’UE ayant tous deux un intérêt économique à éviter des perturbations majeures dans des secteurs-clés et dans les chaînes de production5.

L’ALE que le Royaume-Uni cherche à conclure avec l’UE devra être ratifié par les Parlements nationaux des 27 autres pays membres de l’UE et, dans certains cas par les Parlements régionaux (comme cela a été le cas en Belgique pour l’accord de libre-échange entre le Canada et l’UE). Les négociations nécessiteront probablement entre cinq et dix ans: l’ALE ne prendrait donc probablement pas effet avant le milieu des années 2020, ce qui rend essentiel l’obtention d’accords de transition afin d’éviter une sortie désordonnée. Nous pensons qu’in fine l’ALE entre le Royaume- Uni et l’UE comprendrait des échanges exempts de droits de douane pour la plupart des secteurs des biens, mais ne donnerait plus au Royaume-Uni un accès au marché unique pour les services.

– Les accords sur la période de transition seront indispensables pour éviter le pire

L’élément-clé des négociations sera de trouver un accord sur des arrangements concernant la période de transition, qui commencerait avec la sortie formelle de l’UE (début 2019) et prendrait fin avec la mise en œuvre définitive de l’ALE (vers le milieu des années 2020). Le fait de savoir si les arrangements sur la période de transition seront négociés parallèlement au « divorce » et assez tôt dans le processus de négociations est une question très importante pour les agents économiques. Sans surprise, les entreprises basées au Royaume-Uni demandent à ce que des garanties sur la période de transition soient apportées rapidement.

En même temps, le besoin d’accords de transition donne un certain moyen de pression aux négociateurs de l’UE. Des retards dans les négociations maximiseraient les chances de relocalisation d'activités et d'investissements depuis le Royaume-Uni et vers d’autres pays européens. D’après des rapports de presse, les négociateurs de l’UE voient des éventuels accords sur la période de transition comme « un ajout optionnel qui pourra être discuté si, et quand la Grande-Bretagne remplira certaines conditions : payer une facture supplémentaire dont le montant pourrait atteindre 60 milliards d’euros (2,5% du PIB) et approuver les grandes lignes des relations futures ».

Notre scénario central table sur le fait que le Royaume-Uni et l’UE finiront par se mettre d’accord sur un arrangement sur la période de transition, mais probablement assez tard dans le processus et seulement après avoir fait des progrès significatifs sur les questions d’ordre opérationnel de la sortie. Le calendrier politique très chargé dans l’UE (élections en France et en Allemagne) rend de tels progrès peu probables en 2017.

Fin du « passeport européen » pour le secteur financier après le Brexit, mais accord de transition probable Bien que Theresa May n’ait pas donné de détail sur ses objectifs concernant le secteur financier, elle semble disposée à accepter l’idée selon laquelle des concessions en termes d’accès au marché unique seront inévitables dans ce secteur. Nous pensons que le scénario le plus réaliste est que les sociétés financières basées au Royaume- Uni perdront leur « passeport » vers l’UE après la sortie du marché unique6. D’un point de vue européen, une situation dans laquelle un grand centre financier offshore ait un libre accès au marché unique, tout en échappant à la supervision et aux règles de l’UE est tout simplement impensable.

Aucun des modèles existants de relations avec l’UE ne fournit de droit de « passeport », à l’exception des trois membres de l’AELE (Association européenne de libre-échange) qui participent à l’EEE : Norvège, Liechtenstein et Islande. Pour la City de Londres une adhésion à l’EEE comporterait le risque de se voir imposer des règlementations, qui pourraient tôt ou tard se révéler défavorables, sans possibilité de les influencer.

L’UE et le Royaume-Uni pourraient toutefois se mettre d’accord sur un accès au marché unique pour le secteur financier pendant la période de transition (jusqu’à ce que des accords sur mesure soient conclus), sur la base des « reconnaissances d’équivalence ». A l’heure actuelle, la législation britannique et celle de l’UE sont équivalentes. En théorie, le Royaume-Uni et l’UE pourraient donc se mettre d’accord relativement rapidement sur le maintien de l’accès au marché unique pour le secteur financier, à condition que le Royaume-Uni accepte tout « l’acquis » européen et toutes les législations qui seront adoptées à l’avenir. Cette solution, qui semble pouvoir permettre un statu quo pendant un certain temps, ne sera toutefois pas une solution viable à long terme. Tout éloignement, même mineur, des règles de l’UE mettrait automatiquement en risque l’accès au marché unique. Cette année, nous verrons probablement davantage d’acteurs de l’économie se préparer pour ce saut dans l’inconnu et envisager une relocalisation d’activités sur le continent.

ENCADRE Les principaux objectifs du gouvernement britannique

Contrôle sur les lois et exclusion de la Cour européenne de justice

Transférer les « acquis » européens dans le droit britannique (Great Repeal Bill) pour assurer la continuité et permettre un débat au Parlement sur ces lois

Contrôle sur l’immigration en provenance de l’Europe

Sortie du marché unique

Sortie de la politique commerciale commune

Parvenir à un nouvel accord de libre-échange global, audacieux et ambitieux avec l’UE

Parvenir à un nouvel accord douanier avec l’UE

Coopérer avec l’UE sur la criminalité, le terrorisme et les affaires étrangères

Maintenir la zone de circulation commune avec l’Irlande

Mettre en place un processus progressif, permettant un Brexit ordonné et sans heurt

Mettre en place de nouveaux accords commerciaux avec les autres pays

NOTES

Voir le document publié par le gouvernement écossais le 20 décembre 2016, en anglais, « Scotland’s place in Europe »
Le 7 décembre 2016, par un vote non-contraignant, le Parlement britannique s’est prononcé à une écrasante majorité (461 voix sur 650) en faveur du Brexit et approuvé le calendrier proposé par Theresa May pour entamer les négociations avec l’UE avant fin mars 2017.
La loi FTPA (Fixed-term Parliaments Act) stipule que des élections anticipées ne pourront être mises en place que dans deux cas : (a) si la Chambre des communes retire sa confiance au gouvernement et ne l'accorde à aucun autre dans un délai de quatorze jours ou (b) si la Chambre des communes se prononce à la majorité des deux tiers en faveur de nouvelles élections.
Une participation au marché unique est très différente d’une zone de libre-échange ou d’un ALE. Le marché unique va plus loin dans la réduction des barrières non tarifaires et des coûts administratifs, en exigeant que les règles des différents pays membres placent les entreprises sur un pied d’égalité. Voir l’analyse de l’Institute for Fiscal Studies (2016, en anglais) : The EU Single Market: The Value of Membership versus Access to the UK
Voir notre analyse, en anglais, « UK and GBP in times of ‘hard Brexit' » pour davantage de détail sur nos scénarios.
Le système de « passeport européen » permet aux banques et aux sociétés de gestion d’actifs autorisées dans un pays de l’EEE (Espace économique européen) de fournir des services dans d’autres pays de l’EEE sans avoir à demander d’autorisation supplémentaire.

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